Plan Escolar de 1960/Capítulo 2
I) La reorganización de las autoridades superiores de la Enseñanza Primaria y Normal. II) Órganos y funcionarios que integraron desde entonces los servicios docentes. III) La quinta modificación a los servicios docentes creados por la Reforma Vareliana. IV) La sexta modificación. V) La séptima modificación. VI) La octava modificación. VII) La novena modificación. VIII) La décima modificación. IX) La undécima modificación. X) Los servicios de la Enseñanza Normal y su reorganización. XI) Síntesis de los servicios docentes anteriores a la Reforma Escolar de 1960.
Al producirse la cuarta modificación a los servicios docentes que dejamos indicada, la Administración escolar pertenecía al régimen centralizado. Este régimen había comenzado en 1830 y se prolongó para la Enseñanza Primaria y Normal hasta 1917. En este año fue sustituido por el régimen autónomo (artículo 100 de la Constitución de 1917). Con este motivo las autoridades superiores de la Enseñanza Primaria y Normal fueron reorganizadas. Desde entonces la Dirección General de Instrucción Pública pasó a llamarse Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal y el Inspector Nacional de Instrucción Pública, Director General de Enseñanza Primaria y Normal.
El único efecto jurídico que tuvo tal reorganización en lo que atañe a los servicios docentes escolares de 1877, modificados, fue el de que pasaron a integrar un régimen autónomo bajo la dirección y administración del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
Desde el 26 de julio de 1918, en que se llevó a cabo la reorganización de las autoridades escolares superiores, los servicios docentes estuvieron a cargo de los órganos y funcionarios que a continuación se indican: Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, Director General de Enseñanza Primaria y Normal, Inspector Técnico de Enseñanza Primaria, Inspector Adjunto, Inspector Departamental de Enseñanza Primaria, Subinspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, Inspector de Cursos para Adultos, Inspector de Enseñanza Privada, Maestros y Ayudantes de Escuelas. Las Comisiones Departamentales de Instrucción Primaria continuarán ejerciendo las atribuciones legales y administrativas que se habían establecido para ellas.
La ley de fecha 5 de septiembre de 1919, creó tres cargos de Inspectores Regionales de Enseñanza Primaria, disponiendo por su artículo 1 que “ejercerán superintendencia sobre los Inspectores Departamentales y las Escuelas de la República” y que sus atribuciones y deberes son fiscalizar la “gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores y Subinspectores Departamentales y de los Maestros y fomentar el adelanto de la Instrucción Pública”.
El cargo de Inspector Adjunto se suprimió como resulta de los artículos 3 y 4 de la citada ley.
Por Decreto del Poder Ejecutivo del 9 de septiembre de 1919, se reglamentaron las funciones de los Inspectores Regionales.
Las normas reglamentarias de ese Decreto se establecen en este orden:
- a) “Los Inspectores Regionales dependerán directamente del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, sin perjuicio de la autoridad que ejerza sobre ellos el Director de Enseñanza Primaria y Normal, en su carácter de jefe inmediato de los Inspectores.”
- b) La sede de las Inspecciones Regionales radicará en la Oficinas del Consejo.
- c) Al efecto del funcionamiento de las Inspecciones Regionales, la República se dividió en tres Zonas: Zona A, Zona B y Zona C, integradas por 6 Departamentos cada una.
- d) “El Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal designará la zona en que cada uno de los Inspectores Regionales ejercerá sus funciones. Sin perjuicio de esa distribución, los Inspectores Regionales actuarán en cualquier Departamento extraño a su jurisdicción, siempre que a juicio del Consejo, circunstancias especiales impidan al Inspector respectivo la realización de sus cometidos.”
- e) “Las comunicaciones de los Inspectores Regionales serán dirigidas al Director de Enseñanza Primaria y Normal.”
- f) “Los Inspectores Regionales ejercerán superintendencia sobre los Inspectores Departamentales, Subinspectores, Maestros y Ayudantes de sus respectivas jurisdicciones y tendrán los cometidos que a continuación se expresan:
- A) Fiscalizar directamente la gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores Departamentales, Subinspectores, Maestros y Ayudantes de sus respectivas zonas, dando cuenta al Director de las observaciones hechas y de las providencias adoptadas dentro de las disposiciones vigentes y proponiendo, en cada caso que lo requieran, las medidas tendientes a asegurar el mejor éxito de aquella gestión.
- B) Organizar conferencias teórico-pedagógicas para Maestros e Inspectores y marcar rumbos y orientaciones a los funcionarios escolares de sus respectivas zonas, en armonía con la gestión escolar que realizan el Consejo y el Director de Enseñanza Primaria y Normal.
- C) Asesorar a las autoridades superiores de la Enseñanza Primaria y Normal, sobre todos los asuntos escolares en que se requiera su dictamen.
- D) Proponer a dichas autoridades las reformas que en materia de enseñanza y administración escolares les sean sugeridas por la observación directa de los hechos y por el estudio de las necesidades.
- E) Visitar e inspeccionar anualmente y, siempre que sea necesario, las Oficinas Departamentales de Instrucción Primaria.
- F) Visitar igualmente, con fines técnicos y administrativos, todas y el mayor número de veces que les sea posible, las Escuelas primarias.
- G) Fuera de lo determinado expresamente en el artículo anterior, los Inspectores Regionales desempeñarán todos aquellos cometidos que encuadren dentro del espíritu de la ley que creó sus cargos y que le sean conferidos por el Director o por el Consejo.
- H) Anualmente, los Inspectores Regionales elevarán al Director un informe relativo a su gestión técnica y administrativa, sin perjuicio de los informes parciales que se les pida.
- I) Además de los cometidos que individualmente deberán cumplir de acuerdo a esta Reglamentación, los Inspectores Regionales reunidos en Comisión, integrada o no para cada caso, con otros funcionarios escolares, según lo resuelva el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, dictaminarán sobre todos los asuntos de interés general en materia de enseñanza y administración escolar que aquél disponga pasarles a estudio.
- J) Los Inspectores Regionales podrán requerir de las Oficinas del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, todos los datos que necesiten para el desempeño de sus funciones.”
Pues bien, de todas las modificaciones que hemos comentado, la presente fue la que tuvo mayores proyecciones sobre la organización de los servicios docentes que venían rigiendo con algunas modificaciones desde la Reforma Valeriana.
Señalamos como fundamentales las siguientes proyecciones:
- 1) Significó la creación de cargos técnicos de un grado jerárquico inmediato superior al del Inspector Departamental.
- 2) Marca el quinto caso de la tendencia creciente que registra nuestra Legislación Escolar en el sentido de atender adecuadamente la fiscalización de la enseñanza cuando lo impongan las necesidades del servicio. Los cuatro casos anteriores se produjeron con la creación de los cargos de Inspector Adjunto, Inspector Técnico, Inspector de Cursos para Adultos y Sub-Inspectores de Enseñanza Primaria. Esta tendencia continuó registrándose después de 1919 con la creación de los cargos de Inspección Nacional de Práctica e Inspector de Escuelas Granjas.
- 3) Determinó que la competencia funcional de los Inspectores Regionales sería de carácter regional o por zonas.
- 4) Importó establecer un nexo mayor que el existente entre las autoridades escolares superiores y la enseñanza primaria de todo el país. En efecto, el contralor de la gestión técnico-pedagógica y administrativa que otorgó a los Inspectores Regionales sobre los servicios de respectivas zonas superó el que venía ejerciendo el Inspector Técnico.
- 5) Aumentó el asesoramiento técnico-pedagógico de que disponían las autoridades superiores por cuanto al que venían cumpliendo los Inspectores Departamentales y el Inspector Técnico, se agregó el que debían producir los Inspectores Regionales, ya sea individualmente o actuando en Comisión, siempre que lo hubiera resuelto para determinados asuntos el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
A pesar de todas las ventajas que tuvo para el servicio docente la creación de los cargos de Inspectores Regionales, destacamos la omisión de no haberse establecido ninguna vinculación jerárquica de orden técnico-docente entre ellos y el Inspector Técnico. Esta omisión legal producida en el acto mismo en que se señalaba para los Inspectores Regionales una competencia que en sustancia era la que tenía el Inspector Técnico, aunque ejercida en la zona que correspondía a cada uno, resulta más evidente aún del planillado que sancionó la ley de 5 de septiembre de 1919, que fijó para los Inspectores Regionales el mismo sueldo que percibía el Inspector Técnico.
Es verdad que esta igualdad en las remuneraciones se modificó al poco tiempo elevándose la que debía percibir el Inspector Técnico.
Pero ni la Ley que creó los cargos de Inspectores Regionales ni su Reglamentación determinaron nada respecto a aquella vinculación al efecto de colocar en el plano jerárquico correspondiente las funciones de los Inspectores Regionales y las del Inspector Técnico, sobre todo las que tenían que ver con el asesoramiento pedagógico que ejercían todos ellos. No se estableció un orden jerárquico ni siquiera en esa materia.
Téngase presente además que los cometidos de los Inspectores Regionales debían realizarse sin ningún contralor técnico o administrativo del Inspector Técnico, por lo cual este funcionario, no obstante ser el mayor jerarquía en la Administración escolar, actuaba totalmente desconectado de todo el servicio docente que se cumplía en el país. Nótese que esta afirmación está corroborada por el art. 5º del Decreto reglamentario de la ley del 5 de septiembre de 1919, que dice así: “Las comunicaciones de los Inspectores Regionales serán dirigidas al Director General de Enseñanza Primaria y Normal.”
Lo que quiere decir que la opinión del Inspector Técnico sobre asuntos relativos a la enseñanza primaria podría expresarse solamente en los casos en que se la requiriera expresamente por el Director General o por el Consejo. Si bien esto último se dispuso en muchos casos, el Inspector Técnico no ejerció ningún contralor legal o reglamentario que se hubiera prefijado.
Digamos también para dar término a este punto, que debido a la ley de creación de los Inspectores Regionales se mantiene durante muchos años (1919 – 1960) una completa desconexión entre funcionarios de la más elevada jerarquía en la Enseñanza Primaria, que abarcaba incluso el asesoramiento técnico-pedagógico de las autoridades escolares superiores.
Refiere a la creación de un Consejo de Asesoramiento para la Inspección Técnica, que tuvo su origen en una resolución del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. (Legislación Escolar, Tomo X, pág. 97).
La diferencia fundamental entre esta modificación y las anteriores, está en que éstas tuvieron su origen en la ley; en cambio la sexta se decretó por una resolución administrativa. Lo que pone de manifiesto que es objetable su legalidad. En efecto, la creación y organización de los servicios públicos, o simplemente su modificación es de competencia de la Ley. Sin embargo, la resolución creó un Consejo Asesor para la Inspección Técnica, que debía estar integrado por los Inspectores Regionales, el Inspector de Escuelas de Montevideo, los Directores de los Institutos Normales y los Profesores e Inspectores “que regresen del extranjero después de realizadas sus jiras de estudios que les fueran encomendadas al proveerse las Bolsas de Viajes que acordaba la Ley de Presupuesto”.
La decisión administrativa que dispuso tal modificación en los servicios docentes escolares fue la primera que procuró subsanar en alguna forma la omisión que comentamos en el sentido de que la ley del 5 de septiembre de 1919, no estableció ninguna vinculación jerárquica entre el Inspector Técnico y los Inspectores Regionales.
Su origen es de carácter administrativo como la anterior y correspondió a la Reorganización de la Inspección Técnica dispuesta por la Resolución de fecha 7 de enero de 1931 (Legislación Escolar, Tomo X, pág. 366).
Es admisible a nuestro juicio reiterar, aquí, la objeción anteriormente formulada, estableciendo que esta modificación fue ilegal porque habiéndose originado por una resolución administrativa, se ejercitó una competencia que es privativa de la ley.
No se trata ahora de modificar el órgano asesor que creara la resolución del 13 de junio de 1928. Se trata de reorganizar la Inspección Técnica, es decir, darle una organización distinta de la que le había dado la ley. Este solo aspecto sustancial de la modificación que comentamos es la prueba más evidente de la ilegalidad del acto administrativo que la llevara a cabo.
No obstante ser el Inspector Técnico el titular de todas las funciones que correspondían a la Inspección a su cargo, desde 1888, se dispuso por el art. 1º de la resolución de 1931: “Reorganízase la Inspección Técnica del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, que estará constituida por el señor Inspector Técnico como jefe, y como miembros los señores Inspectores Regionales, Inspector Departamental de Montevideo, Inspector de Práctica, Inspector de Cursos para Adultos e Inspector de Enseñanza Privada, cargos existentes en el Presupuesto vigente, e Inspectores de Experimentación Pedagógica, de Enseñanza Artística y de Enseñanza Especial (cargos a crearse)”.
Por el art. 2º de la misma resolución de 1931, se declaró que “la Inspección Técnica tendrá todas las funciones que tiene actualmente el Inspector Técnico, y además los cometidos siguientes, etc...”.
Adviértase que lo dispuesto por ambos artículos tuvieron el alcance de que modificaron, por lo menos de hecho, el primero, la constitución de la Inspección Técnica y el segundo cometió el ejercicio de las atribuciones pertenecían al Inspector Técnico, a la Inspección Técnica reorganizada.
Nada más habría que agregar para que se interprete que la reorganización de la Inspección Técnica acusó el ejercicio de facultades que sólo pudieron haberse ejercido legítimamente por el legislador.
Nos restaría decir solamente que esta modificación y la anterior fueron de duración efímera, cayendo en desuso casi de inmediato las dos resoluciones por las que habían sido establecidas.
Esta modificación que se efectuó por el Decreto-Ley No. 10.226 de 9 de septiembre de 1942, creó la Inspección de Escuelas de Práctica, que luego por disponerlo la ley pasó a denominarse Inspector Nacional de Práctica.
Los aspectos jurídicos de esta modificación sobre los servicios docentes son de dos clases:
- a) El que supone crear un nuevo cargo de Inspector que pasa a integrar el Cuerpo de Inspectores de Enseñanza Primaria. Este aspecto jurídico está referido a la estructura de los servicios docentes.
- b) El otro aspecto jurídico de esta modificación consistió en declarar una jurisdicción nacional en materia de fiscalización. Dicho efecto jurídico alcanza a uno de los dos elementos componentes del servicio docente escolar. (1)
(1) Ver nuestro trabajo sobre “La función Inspectiva en la Enseñanza Primaria”, publicado en ANALES, octubre-diciembre de 1961.
Ambos aspectos jurídicos merecen algunas precisiones. En cuanto al primero es indudable que hubo un cambio de estructura en los servicios docentes con la creación del referido cargo. Igualmente indudable es la declaración de una competencia para fiscalizar la enseñanza primaria con jurisdicción nacional, pero restringida a la que se imparte en las Escuelas de Práctica.
¿Cuál habría sido la razón de haberse creado un cargo de Inspector para atender la fiscalización del servicio docente en todas las Escuelas de Práctica de la República?
A nuestro juicio fue la siguiente: si bien el artículo 1º de la ley de 5 de septiembre de 1919, dice “Créanse tres cargos de Inspectores Regionales de Enseñanza Primaria que ejercerán superintendencia sobre los Inspectores Departamentales y las Escuelas de la República”, no significó ello de ningún modo que por esta disposición legal los Inspectores Regionales debían fiscalizar todas las Escuelas públicas del país. La disposición les atribuye tan solo superintendencia sobre los Inspectores Departamentales y las Escuelas de la República.
Pero la superintendencia sobre aquéllos y éstas no es otra que la que correspondía a las Escuelas comunes. Recuérdese que la fiscalización de las Escuelas de Práctica se confió primero al Inspector de Práctica, denominación que se daba al funcionario efectivo a quien se le encomendó funciones de tal, y luego al Inspector de Práctica (1942) y después Inspector Nacional de Escuelas de Práctica cargos creados por leyes de Presupuesto.
Por otra parte al reglamentar el art. 6º del Decreto del Poder Ejecutivo del 9 de septiembre de 1919, la facultad que para los Inspectores Regionales declara el art. 1º de la ley de su creación, dice que tendrán la facultad de fiscalizar directamente la gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores Departamentales, Sub-Inspectores, Maestros y Ayudantes, etc. Véase que la facultad se acuerda para fiscalizar la gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores y Sub-Inspectores de Enseñanza Primaria, etc., pero no la gestión que efectúan otros Inspectores de Enseñanza Primaria.
La disposición limita pues la fiscalización de los Inspectores Regionales a la gestión pedagógica y administrativa que realizan los Inspectores y Sub-Inspectores Departamentales. He aquí que la fiscalización de las gestiones en ambos sentidos que correspondan a otros Inspectores es completamente ajena a la facultad que aquel art. 6º reglamenta.
Destaco por último un antecedente administrativo que prueba fehacientemente nuestra opinión de que los Inspectores Regionales no tuvieron nunca la facultad de fiscalizar las Escuelas de Práctica.
La superintendencia técnica del Inspector Nacional de Práctica correspondió hasta el 22 de mayo de 1945 al Director General de Enseñanza Primaria y Normal. En este mismo día y año se resolvió que el Inspector Nacional de Práctica como otros Inspectores, pasaran a las jurisdicción del Inspector Técnico de Enseñanza Primaria. (Legislación Escolar, Tomo XIV, pág. 217).
Otro tanto cabría decir en el caso de la fiscalización de las Escuelas Especiales, Nunca fueron tampoco fiscalizadas por los Inspectores Regionales y ello se explica porque en este caso como en el de las Escuelas de Práctica los Inspectores Regionales no tienen la especialización correspondiente para efectuar la fiscalización respectiva. Las Escuelas Especiales desde su creación hasta el 30 de diciembre de 1960, estuvieron sometidas a la fiscalización del Inspector Técnico.
En resumen, la sexta modificación a los servicios docentes cuya organización arranca de 1877 tuvo estas consecuencias. Primero, un cambio en la estructura de los mismos servicios y segundo, la declaración de una facultad que se había omitido hasta el 9 de septiembre de 1942.
Estuvo constituida esta modificación por haberse creado el Departamento de Escuelas Granjas. En forma sucinta expondremos los antecedentes en que se apoya.
La ley No. 10.513, de 22 de agosto de 1944, dispuso por su art. 5º: “Destinase hasta la suma de noventa mil pesos ($90.000) para iniciar trabajos prácticos de enseñanza agraria en las Escuelas Rurales que designe el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. Con cargo a esta partida no podrá efectuarse designaciones de personal administrativo. Se faculta también al mismo Consejo para adquirir con cargo a los mismos recursos materiales, útiles y elementos necesarios para la indicada finalidad.”
En virtud de tales prescripciones legales el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal asignó a cuarenta Escuelas Rurales el carácter de Escuelas Granjas, con cursos de Enseñanza Post-Escolar, a razón de dos como mínimo a cada departamento, especificando la misión fundamental de esas escuelas y proveyendo en general sobre los distintos aspectos técnicos y administrativos de su funcionamiento. (Resolución del 6 de diciembre de 1944 – Legislación Escolar Tomo XIV pág. 130).
El art. 4º de dicha resolución declaró: “Que todo lo que se refiere a las Escuelas Granjas estará bajo la dirección del Departamento de Escuelas Granjas dependiente del Consejo Nacional de Primaria y Normal”. Dicho Departamento – agrega el citado art. 5º – “constará de dos Secciones: la de Educación y la Técnico-agronómica”, determinando el artículo 6º que la Sección Educación “estará a cargo de un Director y dos Subdirectores adscriptos, todos ellos Maestros”; y que la sección Técnico – Agronómica estará a cargo de un ingeniero agrónomo, el que orientará su acción conforme a las directivas técnicas del Ministerio de Ganadería y Agricultura”.
Por resolución de 5 de enero de 1945 se designó al Director y a los dos Sub-Directores del Departamento de Escuelas Granjas y por Circular de fecha 2 de febrero del mismo año se recomendó a los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria que presten su colaboración a los miembros del Departamento de Escuelas Granjas, que “entenderá en la organización y funcionamiento de las Escuelas Granjas”.
Pues bien, la creación de aquel Departamento se efectuó por simple resolución administrativa, alterándose por lo mismo el ordenamiento jurídico existente para los servicios docentes. Esto fue así porque la ley N. º 10.513 ni creó ni autorizó su creación por vía administrativa. Lo que simplemente dispuso en términos claros fue destinar una partida de noventa mil pesos “para iniciar trabajos prácticos de enseñanza agraria en las Escuelas Rurales que designara el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal”. Para ello dentro del régimen vigente para los servicios docentes tal cual estaban organizados en 1944.
De manera que la creación del Departamento de Escuelas Granjas por resolución administrativa fue doblemente ilegal: primero, por haber significado el ejercicio de una potestad que sólo corresponde al Parlamento aun cuando la designación del Director y de los Subdirectores se hubiesen hecho con un Inspector Departamental de Enseñanza Primaria y dos Directores que desempeñaban cargos en efectividad.
En segundo lugar, la ilegalidad estuvo de manifiesto porque tal creación de origen administrativo introdujo de hecho en la organización de los servicios docentes un nuevo organismo que vino a restringir las atribuciones de los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, ya que el Departamento de Escuelas Granjas fue le que entendió en la organización y funcionamiento de estas Escuelas.
De las mismas ilegalidades y de otras más que señalaremos estuvieron afectadas las dos modificaciones a los servicios docentes que precedieron a la Reforma de 1960, o sean la del 21 de octubre de 1954 y la del 15 de mayo de 1958.
Dando término al desarrollo de la modificación a los servicios docentes de fecha 5 de diciembre de 1944, digamos que el legislador de 1949 terminó con el Departamento de Escuelas Granjas disponiendo la creación de los cargos de Inspector y Subinspector de Escuelas Granjas. (Ver planillado de la ley N. º 11.285, de 2 de julio de 1949).
A partir de entonces son tales funcionarios que atienden el servicio docente en las Escuelas Granjas, de acuerdo a la Reglamentación de 22 de enero de 1950. (Legislación Escolar, Tomo XV, pág. 451).
Como la de 1944, esta modificación es de origen administrativo. Se originó por la resolución del 21 de octubre de 1954 (Legislación Escolar Tomo XVI, pág. 438), que dispuso sustancialmente:
- 1º Reorganizar la Inspección Técnica.
- 2º Crear el Cuerpo Técnico Consultivo del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
Con respecto a la reorganización de la Inspección Técnica, dice el art. 1º de dicha resolución: “La actual Inspección Técnica actuará bajo la denominación de Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal y estará integrada por las siguientes Secciones:
- a) Sección de Enseñanza Normal.
- b) Sección de Enseñanza Primaria Común y Rural.
- c) Sección Alfabetización y Enseñanza para Adultos.
- d) Sección de Educación Estética y Recreación.
- e) Sección de Investigación y Divulgación de práctica y métodos docentes.
- f) Sección Biblioteca y Museos escolares (material didáctico).
- g) Sección de laboratorio de psicología y orientación.
- h) Sección material (publicaciones).
- i) Sección de Extensión cultural (jornadas culturales, pedagógicas, muestras didácticas, etc.), sección cinematografía, radiotelefonía y fonografía escolares).
- j) Sección de enseñanza especial (ciegos, sordomudos, irregulares de conducta, irregulares psíquicos, retrasados pedagógicos, lisiados, anormales, etc.)
- k) Sección orientación vocacional.
- l) Sección estadística.”
En total, eran doce las Secciones que debían integrar el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. (1)
(1) Por la resolución del 7 de diciembre de 1957 (LEG. ESC. Tomo XIX, pág. 445) se cambió de denominación a la Sección a) por la de “Sección de Investigaciones Pedagógicas y de Divulgación de Prácticas Escolares”; por la de 15 de mayo de 1958 (LEG. ESC. Tomo XX, pág. 27) se creó la Sección Educación Rural y por la del 30 de diciembre de 1958, se creó la Sección Ayudas Audiovisuales (Boletín Número 2822, asunto 1).
La interpretación del texto del art.1º transcripto permite afirmar que son tres las prescripciones que contiene:
- a) Que la Inspección Técnica actuará bajo la denominación de Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal.
Signifícase con ello que la Inspección Técnica en el cumplimiento de sus funciones pierde tal denominación y pasa a llamarse Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal.
Entendemos que esta prescripción administrativa no se aviene con la organización legal vigente entonces para los servicios docentes.
En efecto, creada la Inspección Técnica en el año 1888, se reglamentaron sus funciones al año siguiente (Reglamentación del 16 de agosto de 1889, LEG. ESC. Tomo II, pág. 278). Luego, creados los cargos de Inspectores Regionales en 1919, el Inspector Técnico perdió todo contacto directo con la Enseñanza Primaria de todo el país, y se fueron declarando para él las atribuciones que consignan las resoluciones del 6 de marzo de 1919, 15 de diciembre de 1924, 29 de enero de 1925, 2 de mayo de 1934, 10 de agosto de 1936, 10 de diciembre de 1938, 20 de mayo de 1940 y 3 de mayo de 1943, etc.
Posteriormente se le encomendó la fiscalización de las Escuelas Especiales y la superintendencia sobre la Inspección Nacional de Escuelas de Práctica.
Nunca, sin embargo, la ley cambió de denominación a la Inspección Técnica.
Véase, pues, que a pesar de mantener la Inspección Técnica la misma denominación que se le diera al creársele por la ley presupuestal de 1888, se la sustituye por otra que es de origen administrativo, o sea la de Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Esta sola comprobación demuestra que tal prescripción administrativa es objetable legalmente por cuanto de acuerdo a la jerarquía de las normas jurídicas, la de carácter administrativo no puede derogar, modificar o simplemente oponerse a lo que disponga la norma legal. Otro tanto ocurriría si ésta dispusiera algo semejante respecto a lo que prescribe la norma de origen constitucional.
- b) Que el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal – denominación que tendrá la Inspección Técnica al actuar – estaría integrado por las Secciones que indicáramos más arriba.
Esta segunda prescripción del art. 1º que estamos comentando, invade notoriamente la competencia de la Ley.
En materia de creación y organización de servicios públicos, la competencia es privativa de la ley, siempre, en todos los casos, aún cuando pertenezcan a la jurisdicción de los Consejos Directivos Autónomos de Enseñanza. Las potestades de éstos se relacionan todas con los problemas técnicos y administrativos del servicio público a cargo de cada uno.
Nótese, en consecuencia, que la creación administrativa de las Secciones del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, no traduce como es obvio el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino el ejercicio de una potestad que es de competencia privativa de la ley. Tan es esto así que se dispuso una nueva organización de servicios docentes, que, como los de la Inspección Técnica ya habían sido organizados por el legislador.
- c) La tercera prescripción del art. 1º consiste en que la denominación que ahora se da la Inspección Técnica o sea Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, no está de acuerdo con el contenido específico de las atribuciones que siempre fueron propias de la Inspección Técnica.
Desde que fuera creada dicha Inspección tuvo ingerencia limitada a la Enseñanza Primaria; pero ahora, según su nueva denominación es un Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, y se crea entre sus Secciones la de Enseñanza Normal.
Juzgamos, por tanto, que en éste como en los casos analizados anteriormente, se pone de manifiesto que art. 1º de la resolución del 21 de octubre de 1954 es ilegal a todas luces.
Agregamos para dar término al análisis de la primera parte de la misma resolución que ésta fue absolutamente teórica en lo que respecta a las Secciones creadas para el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. De 14 que eran después de lo resuelto por las resoluciones del 15 de mayo del 30 de diciembre de 1958, sólo se proveyeron dos secciones interinamente.
En cuanto a la creación del Cuerpo Técnico Consultivo que es el otro aspecto sustancial de la modificación que a los servicios docentes introdujera la resolución del 21 de octubre de 1954, pasamos a comentarla transcribiendo previamente los artículos que a él se refieren que dicen así:
“ Art. 3º Créase el Cuerpo Técnico Consultivo del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal el que estará integrado por el Inspector Técnico de Enseñanza Primaria, los Inspectores Regionales, el Inspector Nacional de Práctica y cuya presidencia corresponderá al funcionario nombrado en primer término.”.
“Art. 4º Serán pasados a informe del Cuerpo Técnico Consultivo, todos los asuntos que el Consejo considere que deben ser sometidos a su estudio o estructuración, reglamentaciones, planes, estudios, programas, bases de concursos, etc.”
“Art. 5º En cualquier momento el Consejo puede disponer que el Cuerpo Técnico Consultivo se integre con uno o más funcionarios especializados, administrativos o técnicos.”
“Art. 6º El Cuerpo Técnico Consultivo, para realizar la tarea, podrá solicitar por intermedio de la Dirección General, a cualquier Ofician o funcionario escolar, los informes y los asesoramientos que necesite.”
“Art. 7º En todos los casos en que en el Cuerpo Técnico Consultivo no haya unanimidad de opiniones, sus integrantes tienen la obligación de, además del informe de la mayoría, dar el de la minoría colectiva o individualmente.”
La creación del Cuerpo Técnico Consultivo como órgano asesor técnico del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal sobre los asuntos que éste “considere deben ser sometidos a su estudio y dictamen” tales como reglamentaciones, planes de estudio, programas, etc., es causa también de alteración del ordenamiento jurídico preestablecido para la organización de los servicios docentes.
Antes del 21 de octubre de 1954, en efecto, conforme a dicha organización, se consultaba al Inspector Técnico sobre todos aquellos asuntos de entidad relativos a la enseñanza que debían por lo mismo ser sometidos a su dictamen. Esto era lo legal y lo más arreglado a las conveniencias del servicio porque le Inspector Técnico era el funcionario de mayor jerarquía en materia técnico pedagógica a quien el referido Consejo debía solicitarle opinión sobre problemas de tal índole.
A pesar de ser ello así, vale decir, ajustado a la ley y a las necesidades del servicio, a partir de la resolución de 1954, la función de asesoramiento máximo en aquella materia se desplazó de la Inspección Técnica al Cuerpo Técnico Consultivo por simple resolución administrativa. No puede ponerse en duda en este caso que la resolución de 1954 produjo con ello una nueva alteración del régimen que regulaba la organización de los distintos aspectos de los servicios docentes. Fue de tal magnitud la alteración, que se privó al Inspector Técnico del ejercicio de la función más trascendente y de responsabilidad de todas las que desempeñaba, y se le designó para presidir el Cuerpo Técnico Consultivo en el que su opinión era una de las de sus miembros, ya votaran éstos el informe por unanimidad, por mayoría o por minoría de votos.
De todo ello se desprende inequívocamente que la opinión del Inspector Técnico – superior a todos por la jerarquía del cargo – podía o no ser adoptada por el Consejo de Enseñanza Primaria y Normal, planteándosele por lo tanto una incómoda y molesta situación funcional.
En síntesis: la octava modificación desajustó totalmente la organización de los servicios docentes cuando creó el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Para ello se dispuso que la Inspección Técnica fuera tal de nombre, pero al actual se denominaba Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Algunos de los servicios referentes a las Secciones de éste no se habían cumplido nunca por la Inspección Técnica, y otros se crearon especialmente para dicho departamento.
Quedó desajustado también el asesoramiento técnico-pedagógico máximo de que disponía el citado Consejo. En efecto, recabándose siempre la opinión del Inspector Técnico sobre asuntos escolares importantes, como correspondía por ser el titular del cargo de más alta jerarquía en la organización de los servicios docentes, ahora ya no ocurre lo mismo desde que “se pasará a informe del Cuerpo Técnico Consultivo todos los asuntos que el Consejo considere que deben ser sometidos a su estudio, estructuración, reglamentaciones, planes de estudio, programas, bases de concursos, etc.”
Si la creación del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal y la del Cuerpo Técnico Consultivo da fundamento legal para formular las objeciones que detalláramos precedentemente, con más fundamento aún pueden expresarse las relativas a la undécima modificación de los servicios docentes que por vía administrativa llevóse a cabo por la resolución del 15 de mayo de 1958 (Legislación Escolar Tomo XX, pág. 27).
Véase si esto es o no así.
El art. 1º de la citada resolución dispuso: “Créase la Sección Educación Rural del Departamento Técnico del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal”.
Si bien se analiza ese artículo se advertirá que se ha cometido error en su redacción. Esto es así porque no es exacto que se trate de un Departamento Técnico del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal el que menciona el art. 1º, sino que se trata de un Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, esto es, el que corresponde a la nueva denominación con que actuaría en lo sucesivo la Inspección Técnica (Ver resolución del 21 de octubre de 1954). A dicho Departamento pues es al que debió referirse el artículo 1º.
Hacemos notar, por otra parte, que aun cuando se menciona la Sección Primaria, Común y Rural en el segundo resultando de la resolución que ahora comentamos, nada prescribe ésta en el sentido de que la Sección Educación Rural sustituye a aquélla como parecería que ese fue el propósito determinante de tal creación.
Pues bien, efectuadas ambas puntualizaciones, pasamos a exponer los principales aspectos de la undécima modificación a los servicios docentes.
Dispuesta la creación de la Sección Educación Rural para el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, en sustitución de la Sección Enseñanza Primaria, Común y Rural, el artículo 2º prescribe cuáles serían sus cometidos, y el art. 3º agrega que “para el cumplimiento de los precedentes cometidos, la Sección Educación Rural estará bajo la responsabilidad de un Director y constará de los siguientes Sectores:
- a) Centro de Asistencia Técnica a los Maestros rurales.
- b) Instituto Normal Rural.
- c) Núcleos Escolares.
- d) Misiones Socio-Pedagógicas.”
Ante tales aspectos de esta modificación a los servicios docentes, debemos destacar,
1º) Que se reincide en la práctica administrativa ilegal de crear una nueva Sección del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Nos remitimos a lo expresado antes sobre tal problema.
2º) La creación de la sección “Educación Rural”, con un Inspector Regional como Director, ha producido una nueva alteración en el ordenamiento jurídico que organizaba los servicios docentes.
En efecto, antes de reglamentarse la reforma de hecho a los servicios docentes que aparejó la creación del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal la organización legal de los mismos servicios establecía – como ya lo dijéramos anteriormente – esta escala jerárquica docente en la Administración escolar: Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. Director General de Enseñanza Primaria y Normal, Inspector Técnico, Inspecciones Regionales, Inspector Nacional de Práctica, Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, Inspectores de Zona, Maestros Directores y Maestros. En el mismo orden jerárquico que corresponde a los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, se encontraba el Inspector de Escuelas-Granjas, el Inspector de Cursos para Adultos y el Inspector de Enseñanza Privada.
De conformidad a ese ordenamiento jerárquico, los servicios inherentes a la Enseñanza Primaria, urbana y rural, debían atenderse directamente en cada Departamento de la República por los Inspectores Departamentales e Inspectores de Zona, bajo la superintendencia técnico-pedagógica y administrativa de los Inspectores Regionales, sin perjuicio de las atribuciones del Director General y del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
Ahora ya no sucede lo mismo debido a la modificación de 1958.
Obsérvese que, en efecto, el escalonamiento a que aludiéramos, se modificó en el sentido siguiente: los Inspectores Regionales se han visto disminuidos en su jerarquía. La demostración de ello está en que el Director de la Sección Educación Rural ejerce cometidos que en algunos casos cercenan y en otros interfieren con las facultades de aquellos funcionarios. Ejemplo de lo primero son los cometidos de los incisos a) y b) y de lo segundo los declarados en los incisos c) y d) del artículo 2º.
La designación del Director de la sección Educación Rural, con funciones que lo colocan en un plano jerárquico y funcional inmediato superior al de los Inspectores Regionales, resulta evidentemente contrario a la ley, ya que es de origen administrativo.
3º. La alteración a la jerarquía en los asesoramientos técnico-pedagógicos que concretó la creación del Cuerpo Técnico Consultivo, se agrega ahora otra con la creación de la Comisión Asesora de Educación Rural.
Nos parece así porque al Inspector Técnico se le encuentra en el seno de esta Comisión, como se hiciera al crearse el Cuerpo Técnico Consultivo.
4º) Los cometidos de los incisos a) y c) del artículo 4º, que se establecieron para la Comisión Asesora de Enseñanza Rural, corresponden legalmente a los Inspectores Regionales. En el mismo cargo están las funciones de la Dirección de la sección Educación Rural, que dice así “Art. 5º................ b) Supervisar el desarrollo de los planes generales y particulares y velar por su cumplimiento.”
5º) El sector Núcleos Escolares, que pertenece a la sección Educación Rural, no responde a la realidad del momento de su creación. En efecto, no había Núcleos Escolares, como dice el artículo 8º sino que existía solamente el Núcleo Experimental de la Mina del Departamento de Cerro Largo.
Desajustada también con la realidad de aquel entonces es la expresión del mismo artículo 8º cuando dice: “El sector Núcleos Escolares a cargo del Director del Sistema de Núcleos Escolares, etc. “. Nunca existieron Núcleos Escolares ni el cargo de Director del Sistema de Núcleos Escolares. Todo esto era pura teoría.
El Decreto-Ley de 24 de agosto de 1877, como dijéramos en el Capítulo I, organizó los servicios docentes de la Enseñanza Primaria y de la Normal.
Ocupándonos ahora de esta última, cabe decir que dicho Decreto-Ley creó la Escuela Normal o sea la casa de estudios donde debían aprobarse los cursos para obtener el título de Maestro de 1º,2º y 3er Grados.
La creación de la Escuela Normal no fue acompañada de su instalación y funcionamiento inmediatos. En forma un tanto no concordante con la realidad de la Escuela Normal como institución creada por el legislador, se crearon por resolución del 26 de enero de 1882, sin aludir para nada a la Escuela Normal-que legalmente existía y existe-el Internato Normal de Señoritas y el Internato Normal de Varones. Pueden consultarse, entre otras, las resoluciones de fechas 13 de mayo de 1882, 18 de mayo de 1884, 23 de mayo y 23 de setiembre de 1886 y 20 de mayo, 20 de julio y 12 de setiembre de 1889.
Además de los internatos mencionados, se crearon posteriormente los Institutos Normales en varios Departamentos de la República, que oportunamente clausuraron sus actividades.
Los Internatos Normales creados en 1882, cambiaron luego su denominación por los de Institutos Normales de Señoritas e Instituto Normal de Varones, denominándose más tarde al primero “María Stagnero de Munar” y al segundo “Joaquín R. Sánchez”. En el año 1948 se creó administrativamente el Instituto Normal Rural, transformándose en tal a la Escuela Granja Nº 56, de Estación González, Departamento de San José.
Años más tarde en vista de los pocos alumnos del Instituto Normal de Varones se dispuso que este Instituto y el de señoritas se fusionaran.
Por la ley Nº 11.285, de fecha 2 de julio de 1949 se oficializó el Instituto Normal privado de Paysandú. De ello resulta que al 30 de diciembre de 1960, la Enseñanza Normal se atendió por los dos mencionados Institutos de Montevideo, por el de Paysandú y por el de Instituto Normal Rural.
La Reforma Escolar de 1960 reorganizó los servicios de la Enseñanza Normal. A tal efecto los agrupó a todos en la División Enseñanza Normal, que depende directamente del Director General de Enseñanza Primaria y Normal.
De acuerdo a los servicios que integran dicha División, son dos los sectores en que desarrolla sus actividades. Uno comprende los servicios docentes activos de la Enseñanza Normal. En este sector se encuentran los Institutos de Formación Profesional ( Institutos Normales Oficiales, Institutos Normales Particulares Subvencionados), el Instituto Magisterial de Estudios Superiores, compuesto por dos Secciones: “Sección Especializaciones y Sección Cursos de Pasaje de Grado; Instituto Normal Rural y, por último, el Centro de Estudios Pedagógicos ( Cursillos, Conferencias y Congresos).
El otro sector de la Enseñanza Normal está formado por el Centro de Documentación y Divulgación Pedagógica, que se compone de las Secciones siguientes:
- a) Sección Bibliotecas Pedagógicas, en las que están comprendidas la Biblioteca Pedagógica Central y las Bibliotecas de los Centros Subzonales, Zonales y Subregionales;
- b) Sección Museo Pedagógico; y
- c) Publicaciones Pedagógicas e Impresiones.
La organización que tiene ahora la Enseñanza Normal comprendió la creación de estos Institutos: Instituto Magisterial de Estudios Superiores, Instituto Normal Rural cuya existencia era de origen administrativo y la de los cuatro Institutos Normales que se crearon para los Departamentos de Rivera, Cerro Largo, Lavalleja y Tacuarembó.
Debo hacer notar que la remuneración de los Profesores de los Institutos Normales creados, se ajusta al régimen del Escalafón que rige para los Profesores del Segundo Ciclo de Enseñanza Secundaria.
Los servicios docentes de la Enseñanza Primaria estuvieron organizados en la siguiente forma desde el 15 de mayo de 1954 al 30 de diciembre, inclusive, de 1960:
1. º Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal que posee autonomía de origen constitucional para dirigir y administrar el servicio público de la Enseñanza Primaria y Normal. (Artículo 204 de la Constitución de la República).
2. º El Director General de Enseñanza Primaria y Normal, que tiene atribuciones como tal y también como Presidente del Consejo. El Director General es el jefe inmediato de todo el Cuerpo de Inspectores de Enseñanza Primaria y está por lo mismo en contacto directo y permanente con toda la Administración escolar.
3. º El Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal-nombre que se le asignara a la Inspección Técnica. Lo componen 14 secciones, de las cuales sólo dos fueron previstas. Su acción, del punto de vista técnico, que fue el que determinó su creación administrativa, no arrojó ningún beneficio efectivo. Los resultados alcanzados por la Sección Educación Rural, que actuó desde el 15 de mayo de 1958 al 30 de diciembre de 1960, se establecieron por informe del Director de dicha Sección. En dicho informe nada se recoge como obra efectiva cumplida en el lapso en que estuvo en funcionamiento la referida Sección.
4. º El Inspector Técnico fiscalizaba las Escuelas Especiales que menciona el inciso j) del artículo 1. º de la resolución del 21 de octubre de 1954.
5. º Inspectores Regionales. Las modificaciones a los servicios docentes ya comentadas, de los años 1954 y 1958, apartaron a los Inspectores Regionales del cumplimiento exclusivo de las funciones que la ley de su creación y el Decreto Reglamentario de la misma habían declarado para cada uno.
Dicho apartamiento no fue total, como queda dicho, pero lo cierto fue que por el desempeño de nuevas funciones que les atribuyeron las modificaciones de 1954 y 1958, ya no prestaron a sus cometidos la dedicación exclusiva que les prestaban antes del primero de los años citados. Las causas que explican dicho apartamiento son éstas: la integración por su parte del Cuerpo Técnico Consultivo, el desempeño por uno de ellos cada tres años del cargo de Director de la Sección Educación Rural, el cumplimiento por el mismo Director de las funciones y cometidos que tenía reglamentariamente, el tiempo que le insumían las sesiones a que debían concurrir los Inspectores Regionales como miembros de la Comisión Asesora de Educación Rural.
Agréguese a todo ello la superintendencia que ejercían sobre la Inspección Nacional de Práctica, la Inspección de Escuelas Granjas, la Inspección de Cursos para Adultos y sobre la Inspección de Enseñanza Privada (Resoluciones del 28 de diciembre de 1954 y del 19 de julio de 1955, Legislación Escolar, Tomos XVI y XVII, páginas 453 y 107, respectivamente) y se interpretará la veracidad de nuestra afirmación en aquel sentido.
6. º Inspector Nacional de Escuelas de Práctica. Tenía a su cargo la fiscalización de todas las Escuelas de Práctica del país.
7. º Los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria e Inspectores de Zona con funciones inspectivas sobre el servicio docente y administrativo que se cumplía en las Escuelas de cada Departamento. Ya dijimos que el Inspector Departamental de Enseñanza Primaria tenía el carácter de superior jerárquico inmediato de todo el personal docente escolar de cada Departamento.
8. º El Inspector de Cursos para Adultos que fiscalizaba dichos cursos en el Departamento de Montevideo y ejercía atribuciones análogas a las de los Inspectores Departamentales. Estos, a su vez, fiscalizaban en sus respectivos Departamentos los mismos cursos.
9. º Inspector de Escuelas Granjas, que tenía jurisdicción nacional para el cumplimiento de sus atribuciones, sin perjuicio de las que correspondían a los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria sobre las mismas Escuelas (Resolución del 22 de diciembre de 1950. Legislación Escolar, Tomo XV, página 451).
10.° En materia de Núcleos Escolares se había creado el Primer Núcleo Experimental de La Mina, en el Departamento de Cerro Largo. La Reglamentación de su funcionamiento debió modificarse por las razones que se expresan en la resolución del 13 de mayo de 1961 ( Bol. 3.083), que son bien claras, para que se alcance a interpretar que el citado Núcleo actuaba en forma totalmente autónoma y al margen por lo tanto, de las disposiciones legales que debían regular su actividad frente a las autoridades superiores de la Enseñanza y, también en lo que respecta al régimen legal para la provisión de los cargos docentes de las Escuelas que integraban dicho Núcleo.
11.° Las Comisiones Departamentales de Instrucción Primaria que tienen existencia legal desde su creación efectuada por el Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, no se designan desde el año 1933 por el órgano respectivo de cada gobierno municipal. En una palabra: los servicios docentes al 30 de diciembre de 1960, adolecían de fallas en su organización que tuvieron como origen las modificaciones de hecho que a la organización legal que los regulaba desde 1919, le introdujeron las resoluciones del 21 de octubre de 1954 y sus modificativas de 15 de mayo de 1958.