MINUGUA - Informe Final
Resumen
En su resolución 58/238, la Asamblea General pidió un informe final sobre la labor de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA). En mi noveno informe a la Asamblea General sobre la aplicación de los Acuerdos de Paz (A/59/307), presenté información final sustantiva sobre el proceso de paz en Guatemala. El presente informe señala el fin de 10 años de verificación por las Naciones Unidas de los acuerdos de paz, que pusieron fin al largo conflicto civil de Guatemala. Resume la labor de la Misión sobre los acuerdos y esboza el programa de transición, de dos años de duración, para garantizar la continuidad del proceso de paz más allá del final de su mandato.
I. Introducción[editar]
1. La Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) concluyó sus operaciones el 31 de diciembre de 2004, después de 10 años de apoyar el proceso de paz en Guatemala. En el presente informe final sobre la labor de la Misión, preparado atendiendo la petición de la Asamblea General, se describe la labor de la MINUGUA durante las diversas etapas del proceso de paz y de la Misión. Se destaca la innovadora estrategia de transición que se ejecutó durante los dos últimos años de la Misión para fomentar la capacidad nacional a fin de promover el programa de los acuerdos de paz tras la marcha de la MINUGUA.
II. Sinopsis[editar]
2. La MINUGUA comenzó sus operaciones el 21 de noviembre de 1994, de conformidad con las disposiciones del Acuerdo global sobre derechos humanos, firmado ocho meses antes por el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG). En virtud del acuerdo, ambas partes se comprometieron a respetar las normas internacionales de derechos humanos e invitaron a las Naciones Unidas a desplegar una misión de verificación que observara el cumplimiento de esos compromisos y, mediante su presencia en el terreno, ayudara a fomentar la confianza en las negociaciones de paz en curso, moderadas por las Naciones Unidas.
3. Durante más de dos años, hasta que se firmó el acuerdo final de paz a fines de 1996, la MINUGUA verificó el respeto de los derechos humanos en un entorno caracterizado por el conflicto armado y la situación política polarizada que engendró. Durante ese período se produjeron importantes incidentes que fueron motivo de preocupación e hicieron que la labor de verificación de la MINUGUA pasara a un primer plano en el país. La matanza perpetrada por el ejército en una comunidad de refugiados repatriados en 1995 y el secuestro cometido por la UNRG en 1996 fueron violaciones graves del Acuerdo de derechos humanos que amenazaron, cada una a su manera, con socavar las conversaciones de paz.
4. El desafío más difícil para la MINUGUA quizá fue operar en el complejo entorno multiétnico, multicultural y multilingüe de Guatemala, con su profundo racismo y abandono de las casi dos docenas de comunidades indígenas maya, xinca y garifuna, que comprenden al menos casi la mitad de la población. Para adaptarse a esas circunstancias, la MINUGUA requirió una gran sensibilidad cultural; utilizó a personal y traductores indígenas de contratación nacional para explicar los acuerdos de paz y el mandato de la Misión, y recibir denuncias en idiomas indígenas.
5. Aunque en esa primera etapa la Misión verificó abusos sistemáticos, algunos de ellos muy graves, su presencia tuvo en general un efecto disuasorio que contribuyó a que las violaciones fueran disminuyendo desde su llegada, durante el período de cesación del fuego y la firma final de los acuerdos de paz[1]. Los defensores de los derechos humanos y los miembros de las comunidades rurales, que habían sido el blanco de ataques durante el conflicto, consideraron a la MINUGUA una fuente de protección. Con una red de oficinas en el terreno establecidas en todo el país, la Misión estuvo en contacto directo con la población, que pudo presentar denuncias individuales contra las fuerzas de seguridad y los miembros de la URNG. Esas denuncias fueron verificadas por equipos de la MINUGUA, cuya labor formó la base de informes periódicos a la Asamblea General. Esos informes fomentaron un debate público sobre los derechos humanos y mostraron que el proceso de paz estaba abriendo un espacio político en el país. La Misión también estableció un fondo fiduciario para prestar apoyo a los programa de asistencia técnica a las instituciones nacionales de justicia y de derechos humanos, de conformidad con su mandato de cooperar con las entidades nacionales en la protección y la promoción efectivas de los derechos humanos.
6. Durante todo su mandato, la MINUGUA se apoyó mucho en el programa de Voluntarios de las Naciones Unidas. En el primer contingente de observadores de derechos humanos había 72 Voluntarios de las Naciones Unidas. En total, más de 430 personas de contratación internacional y guatemaltecos ejercieron diferentes actividades profesionales bajo la égida de los Voluntarios de las Naciones Unidas. La decisión de emplear un número tan elevado de observadores de derechos humanos, especialistas en información pública y otros funcionarios de ese programa se debatió al comenzar la Misión, pero pronto se demostró su éxito. Al tiempo que mantuvieron su espíritu de voluntariado, los Voluntarios las Naciones Unidas trabajaron con una gran profesionalidad en el desempeño de las funciones básicas de la Misión.
7. La firma del Acuerdo por una Paz Firme y Duradera el 29 de diciembre de 1996 puso fin a 36 años de conflicto e inició una nueva etapa en la vida de la MINUGUA. Se amplió el mandato de la Misión para que incluyera, además de los derechos humanos, la verificación de una amplia gama de acuerdos concertados para superar las causas básicas económicas, sociales, políticas y culturales del conflicto. Con el cambio de su mandato, la MINUGUA aumentó su plantilla y amplió sus conocimientos técnicos añadiendo a especialistas en asuntos indígenas, política macroeconómica y fiscal, cuestiones laborales, derechos a la tierra y política agraria, reforma del ejército y la seguridad pública y cuestiones de género, entre otras especialidades. Se designó a asesores superiores para que dirigieran los departamentos temáticos de la MINUGUA dedicados a verificar los progresos en cuatro esferas sustantivas de los acuerdos de paz: derechos humanos, derechos indígenas, desmilitarización y fortalecimiento del poder civil, y aspectos socioeconómicos y situación agraria. El personal de contratación nacional e internacional pasó de 320 en 1995 a un máximo de 532 en 2000[2].
8. La paz también trajo consigo la tarea inmediata de verificar la cesación del fuego, el desarme, desmovilización y reintegración de casi 3.000 combatientes de la URNG y algunas unidades militares desmovilizadas de conformidad con los acuerdos. Esas tareas las realizó un contingente de 145 observadores militares y personal médico autorizado por el Consejo de Seguridad como complemento de la MINUGUA. El Grupo de Observadores Militares, integrado por representantes de 16 Estados Miembros, finalizó su labor en mayo de 1997[3]. La Misión también verificó el compromiso de asistir a los refugiados repatriados y los desplazados internos.
9. La Misión vivió momentos trágicos el 17 de marzo de 1998, cuando un helicóptero de las Naciones Unidas se estrelló en las montañas del departamento de Huehuetenango y murieron siete oficiales de la MINUGUA y su piloto guatemalteco. Los fallecidos en el accidente iban a cursillos sobre los acuerdos de paz en comunidades indígenas remotas.
10. Después de verificar los aspectos operacionales asociados con el fin de la lucha y el reasentamiento de antiguos insurgentes y desplazados, la MINUGUA apoyó a Guatemala en una segunda etapa, todavía más difícil, del proceso de paz, que continúa hasta la fecha. Esa etapa abarcó los compromisos a mediano y largo plazo que requerían que las autoridades, en consulta con la sociedad civil, crearan y reformaran las instituciones, promulgaran leyes y elaboraran una amplia gama de políticas y programas para hacer frente a las causas subyacentes del conflicto. Trece acuerdos y más de 300 compromisos constituyeron un plan extenso y amplio para el cambio. Como se detalla en la sección III infra, la Misión elaboró y difundió un gran número de informes sobre sus actividades de verificación. La MINUGUA también ayudó canalizar asistencia técnica hacia las esferas prioritarias e interpuso sus buenos oficios en diversas circunstancias. Las iniciativas de información pública tuvieron por objeto educar a los guatemaltecos sobre el proceso de paz y la labor de la Misión. En sus actividades para lograr los objetivos de los acuerdos de paz, la MINUGUA también cooperó estrechamente con el sistema de las Naciones Unidas en Guatemala y la comunidad de donantes en general para que los fondos disponibles y el diálogo intergubernamental se dirigieran a hacer avanzar el programa de paz.
11. Aunque muchos sectores de la sociedad guatemalteca acogieron con beneplácito la presencia de la Misión, en algunos momentos la MINUGUA se enfrentó a fuertes críticas. Para algunos elementos conservadores, la MINUGUA representaba la cara visible de un proceso de paz que consideraban lesivo para sus intereses. Se puso en tela de juicio a la MINUGUA cuando se opuso a que se restableciera la pena de muerte en Guatemala como respuesta a un aumento de los delitos violentos después del conflicto. El asesinato en 1998 del Obispo católico Juan Gerardi pocos días después de que publicara un informe sobre las atrocidades durante la guerra hizo temer que volviera la represión del pasado, y fue uno de los casos de derechos humanos más delicados que la MINUGUA tuvo que verificar. En 1999, los oponentes de los acuerdos de paz orquestaron una campaña pública y lograron que no se aprobara un referendo cuyo objetivo era consagrar aspectos fundamentales de los acuerdos de paz en la Constitución de Guatemala. Ese revés obligó a la MINUGUA y a otros a volver a examinar las estrategias para promover la aplicación de los acuerdos. Volvieron a producirse tensiones políticas durante las elecciones presidenciales de 2003, que concluyeron pacíficamente después de estallidos de violencia y temores de fraude debido a la candidatura del ex gobernador militar Efraín Ríos Montt.
12. En total, la MINUGUA abarcó cuatro administraciones civiles y estuvo presente en tres elecciones nacionales que contribuyeron, cumulativamente, a consolidar la democracia y cimentar los acuerdos de paz dentro del programa nacional. El Gobierno de Ramiro de León Carpio, un antiguo defensor de los derechos humanos, firmó el Acuerdo global sobre derechos humanos y acogió con beneplácito a la MINUGUA en el país. Su mandato se amplió durante el gobierno de Álvaro Arzú (1996-2000), en el que se firmaron los acuerdos de paz finales con la URNG y se dieron los primeros pasos para aplicar el amplio conjunto de Acuerdos. El gobierno de Alfonso Portillo, elegido en 1999, dio paso en enero de 2004 al actual de Oscar Berger. Todos esos gobiernos cooperaron con la Misión, y aceptaron el escrutinio, en ocasiones incómodo, que supone la verificación internacional.
13. De conformidad con las disposiciones del acuerdo de paz final, la MINUGUA debía permanecer en Guatemala hasta fines de 2000, ya que para entonces se debían haber completado todos los compromisos[4]. Sin embargo, los progresos fueron más lentos de lo previsto y los acontecimientos en Guatemala indicaron que era necesario continuar la vigilancia, por lo que el mandato de la MINUGUA se prorrogó en diversas ocasiones, la última a fines de 2003. Esta prórroga final por un año, hasta fines de 2004, permitió ir reduciendo ordenadamente las operaciones y la presencia política de las Naciones Unidas durante las elecciones y el cambio de gobierno. Las ocho oficinas en el terreno restantes se cerraron entre agosto y noviembre de 2004, dejando sólo una pequeña plantilla en la sede hasta fines de ese año y un contingente administrativo hasta marzo de 2005 para finalizar el proceso de liquidación.
14. La Misión dedicó su último año a garantizar que las prioridades de la paz se reflejaran en las políticas del nuevo gobierno, al tiempo que continuó su estrategia de transición para fomentar la capacidad nacional de promover y supervisar la aplicación de los acuerdos de paz después de su marcha. La más importante de las iniciativas de la transición durante el último año fue el Programa de Voluntarios Nacionales de Transición, que se describe en más detalle más abajo y con el que 60 jóvenes profesionales guatemaltecos recibieron capacitación en el empleo con la MINUGUA como verificadores y promotores de los acuerdos de paz. Durante ese período final, todas las oficinas de la MINUGUA en el terreno prepararon un análisis en profundidad del estado de aplicación de la paz en sus regiones respectivas para que lo utilizaran las autoridades recién elegidas, sus homólogos de la sociedad civil y el personal regional de los organismos internacionales de cooperación.
15. El cierre oficial público de la Misión tuvo lugar el 15 de noviembre de 2004 en una ceremonia celebrada en el Palacio Nacional de Ciudad de Guatemala, dirigida por el Presidente Oscar Berger y a la que asistió el Secretario General Adjunto de Asuntos Políticos, Sr. Kieran Prendergast. La MINUGUA recibió la más alta condecoración civil de Guatemala, la Orden del Quetzal, en agradecimiento a su labor. El Presidente Berger afirmó que la paz no habría sido posible sin la contribución de la MINUGUA y de las Naciones Unidas.
III. Desempeño del mandato, 1996 a 2004[editar]
16. De conformidad con los acuerdos de paz, se encomendaron a la MINUGUA cuatro funciones esenciales: la verificación, la asistencia técnica, los buenos oficios y la información pública[5]. En esta sección figura una breve sinopsis de la labor de la Misión en esas esferas de su mandato.
A. Verificación[editar]
17. Los resultados de las actividades de verificación de la MINUGUA pueden consultarse en los numerosos informes preparados por la Misión en los 10 últimos años sobre toda la gama de temas que abarcan los acuerdos de paz. Incluyen 23 informes del Secretario General a la Asamblea General y muchos otros documentos y declaraciones publicados por la Misión sólo en Guatemala[6]. La voluminosa documentación producida por la MINUGUA influyó mucho en el debate público, y proporcionó a los protagonistas guatemaltecos y a la comunidad de donantes diagnósticos y recomendaciones bien fundados para reformar las políticas y las instituciones gubernamentales en el espíritu de los acuerdos de paz. La verificación también sirvió su objetivo esencial de presionar a las partes para que cumplieran sus compromisos. La existencia de un verificador imparcial ayudó a disminuir las controversias cuando se produjeron acusaciones de incumplimiento. La credibilidad establecida mediante la verificación también ayudó a que los guatemaltecos confiaran en que la MINUGUA podía desempeñar una función de buenos oficios bien informada y efectiva.
18. La verificación del respeto de los derechos humanos fue en muchos sentidos la actividad más destacada de la MINUGUA, debido a su origen como misión de derechos humanos a la importancia fundamental de los derechos humanos para los acuerdos de paz y a la activa comunidad de organizaciones no gubernamentales de derechos humanos en Guatemala. El Acuerdo global sobre derechos humanos fue el único de los acuerdos sustantivos sobre el que se presentaron informes periódicos y separados a la Asamblea General. Además de los 14 informes de la MINUGUA sobre los derechos humanos y sus suplementos, en los que se detallaba la verificación de casos individuales, la Misión publicó informes temáticos sobre el poder judicial (2000), el sistema penitenciario (2000) y los linchamientos (2000, 2002). En 2004 la MINUGUA publicó un importante informe en el que analizó el estado de aplicación de las recomendaciones de la Comisión de Esclarecimiento Histórico, que finalizó su labor en 1999. La MINUGUA también publicó informes sobre el estado de los procesos judiciales de casos de las más de 600 matanzas confirmadas por la Comisión de Esclarecimiento Histórico en su informe final.
19. La verificación del respeto de los derechos humanos por parte de la MINUGUA fue sistemática y se basó en la recepción e investigación de denuncias individuales mediante la red nacional de oficinas de la Misión en el terreno. Se establecieron procesos normalizados en un manual de verificación. La información confidencial se gestionó en una base de datos computadorizada avanzada elaborada por la Misión. A medida que las violaciones más graves de los derechos humanos fueron disminuyendo con el fin del conflicto, la MINUGUA se centró más en las violaciones de las garantías legales, que eran la causa fundamental del arraigado problema de la impunidad judicial en Guatemala. La verificación en esa esfera permitió a la MINUGUA hacer un seguimiento de los principales casos de derechos humanos presentados a los tribunales y ofrecer análisis bien informados de las deficiencias de las diversas instituciones que formaban el sistema judicial. A lo largo de su mandato la MINUGUA dio una gran prioridad a defender a los observadores de derechos humanos, que seguían viéndose sometidos a amenazas y hostigamientos después de finalizar el conflicto.
20. En la esfera de la desmilitarización, la MINUGUA verificó algunas de las reformas institucionales más importantes de los acuerdos de paz, que figuraban en el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática. Esas reformas incluyeron la desmovilización y el desarme de la URNG, la creación de la Policía Nacional Civil, la reducción de las fuerzas armadas y su redespliegue para realizar actividades en tiempo de paz, y cambios en la misión, la doctrina y el sistema educativo del ejército, a fin de que estuvieran en consonancia con las normas de derechos humanos. En la sede de la MINUGUA y en el terreno, observadores militares y de policía trabajaron junto con observadores civiles para verificar el cumplimiento de los diversos compromisos. Los expertos militares de la Misión proporcionaron apoyo técnico a ejercicios de diálogo entre civiles y militares que fueron importantes para lograr un consenso sobre las reformas, incluida la doctrina del ejército antes mencionada, un Libro Blanco de la Defensa Nacional aprobado en 2003 y un nuevo régimen disciplinario para la Policía Nacional Civil.
21. Los resultados publicados de las actividades de verificación de la MINUGUA en esa esfera pueden consultarse en los informes anuales del Secretario General y en numerosos informes temáticos sobre el estado de las reformas del ejército (2002), la seguridad pública y el establecimiento de la Policía Nacional Civil (1999, 2001 y 2003), la regulación de las armas de fuego ilícitas (2002) y las empresas privadas de seguridad (2002). En un informe publicado a comienzos de 2004, la MINUGUA verificó el desmantelamiento del Estado Mayor Presidencial, una guardia presidencial notoria que se había convertido en un símbolo de violaciones de los derechos humanos, corrupción y control militar de la presidencia. Las recomendaciones de la MINUGUA influyeron en el establecimiento del Consejo Asesor de Seguridad, una instancia civil creada en 2004 encargada de asesorar al Presidente en asuntos de seguridad nacional, de conformidad con los acuerdos de paz.
22. La verificación del Acuerdo sobre la Identidad y los Derechos de los Pueblos Indígenas, firmado en marzo de 1995, planteó dilemas para la Misión, que ensayó diferentes enfoques en la búsqueda de la respuesta más efectiva a esa compleja cuestión. En parte debido al bajo número de denuncias individuales, se descartó la decisión inicial de verificar el acuerdo sobre los indígenas investigando los distintos casos en favor de analizar situaciones amplias que ilustraran tendencias de discriminación en la sociedad. La labor de la MINUGUA en esa esfera confirmó prácticas discriminatorias como el acoso sexual contra las mujeres indígenas, la denegación de justicia en idiomas indígenas, los impedimentos para que los indígenas practicaran su espiritualidad, la restricción del acceso de los indígenas a los medios de comunicación, y la falta de reconocimiento de las tierras de propiedad comunal y del derecho tradicional. Gran parte de este análisis figura en un documento publicado en 2001, titulado “Guatemala’s Indigenous Peoples: Overcoming Discrimination under the Framework of the Peace Accords”.
23. La Misión trabajó estrechamente con representantes de los grupos indígenas para fortalecer su participación en las comisiones conjuntas establecidas por la sociedad civil y el Gobierno de conformidad con los acuerdos de paz para que se celebraran consultas apropiadas entre el Estado y las comunidades indígenas y se elaboraran políticas que las beneficiaran. La Misión verificó el funcionamiento de muchas comisiones, pero también su declive tras la derrota del referendo de 1999, que habría establecido en la Constitución que Guatemala es un Estado multiétnico, multilingüe y multicultural.
24. En 2002, la MINUGUA verificó la aprobación de leyes por las que, por vez primera, se tipificaron en el código penal de Guatemala la discriminación racial y otras formas de discriminación. Algunas organizaciones indígenas dijeron que se había violado el espíritu de los acuerdos de paz porque la nueva ley agrupaba el problema de los indígenas con el de otros grupos de la sociedad, por ejemplo las mujeres, que también son víctimas de la discriminación. La MINUGUA verificó la ampliación gradual de la educación bilingüe y del acceso al sector de la justicia por las personas que hablaban idiomas indígenas. Sin embargo, a pesar de esos y otros avances, la MINUGUA indicó frecuentemente en sus informes que el acuerdo sobre los indígenas era la esfera de los acuerdos de paz en la que menos progresos se habían logrado. En su período final, la MINUGUA dedicó gran parte de sus iniciativas en esa esfera a prestar apoyo a los esfuerzos de base por crear organizaciones nacionales que pudieran representar efectivamente los intereses de los grupos indígenas ante el Gobierno nacional. Esos esfuerzos siguen siendo incipientes.
25. El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria amplió la labor de verificación de la MINUGUA a un vasto campo de actividad. Los resultados pueden consultarse en los informes del Secretario General y en los informes temáticos especiales sobre cuestiones relativas a la tierra (2000), el desarrollo rural y los recursos naturales (2000), los derechos laborales (2000), la vivienda (2001), la mujer (2001), la reforma impositiva (2001) y la reforma de la educación (2002). Un informe de la MINUGUA influyó en las conversaciones entre el Gobierno y la sociedad civil encaminadas a lograr una política de desarrollo rural basada en el consenso, de conformidad con los acuerdos de paz. Los análisis anuales del presupuesto nacional realizados por la Misión influyeron en la labor del Congreso y la Comisión de Acompañamiento del Cumplimiento de los acuerdos de paz, que confirmaron gastos militares excesivos y déficit en esferas prioritarias de los acuerdos de paz, como la educación, la salud y el sistema de justicia. Un informe sobre la verificación publicado a comienzos de 2004 confirmó un gran aumento de los desalojos violentos de tierras, con los problemas humanitarios consiguientes. El informe ayudó a que el Gobierno prestara atención al problema y proporcionara asistencia a los pobres que se habían quedado sin vivienda a causa de los desalojos.
B. Asistencia técnica[editar]
26. La MINUGUA desempeñó su mandato de proporcionar asistencia técnica a diversos niveles, oficiosamente, en sus relaciones cotidianas con las instituciones nacionales y la sociedad civil, y mediante proyectos concretos financiados con el Fondo Fiduciario para el proceso de paz en Guatemala. La cooperación con las instituciones estatales que recibieron asistencia no hizo que la Misión dejara de ser objetiva en sus funciones de verificación y presentación de informes sobre el desempeño de esas instituciones. De hecho, los informes de la MINUGUA sobre sus actividades de verificación se utilizaron directamente en las iniciativas de fomento de la capacidad porque proporcionaban una evaluación de las deficiencias de las instituciones nacionales que fue útil para elaborar planes de reforma. Como se describe con más detalle a continuación, la estrategia de transición utilizada durante los dos últimos años de la Misión incluyó la transmisión de los conocimientos técnicos de la Misión a sus homólogos nacionales a fin de mejorar su capacidad para promover la aplicación de los acuerdos de paz en el futuro.
27. Las donaciones al Fondo Fiduciario ascendieron a 19,8 millones de dólares. Esos fondos fueron contribuciones voluntarias de nueve Estados Miembros: Alemania, Bélgica, el Canadá, Dinamarca, los Estados Unidos de América, Noruega, los Países Bajos, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Suecia.
28. Casi la mitad de los fondos —el 45%— se utilizó para proyectos de fortalecimiento del sector de la justicia y de defensa de los derechos humanos. Se destinaron en su mayoría a reforzar importantes instituciones estatales, como el Ministerio Público, el Instituto de la Defensa Pública Penal, la Escuela de Estudios Judiciales, la Procuraduría de Derechos Humanos y el sistema penitenciario. Se establecieron centros de administración de justicia como proyectos modelo en tres municipios con población indígena mayoritaria a fin de aumentar el acceso al sistema de justicia.
29. Aproximadamente la quinta parte de los fondos el 21% se dedicó a mejorar la seguridad pública mediante diversos proyectos para fortalecer la Policía Nacional Civil recién creada. Gran parte de esos fondos se destinó a la academia de policía y la capacitación en materia de derechos humanos, la creación de controles administrativos dentro de la policía y el aumento del número de indígenas en la policía.
30. Alrededor del 13% de los fondos se utilizó para promover el gran número de reformas legislativas contempladas en los Acuerdos de paz con el Programa de Asistencia Institucional para la Reforma Judicial (PROLEY). Ese proyecto, creado en 1996, se continuó hasta el fin de la Misión, cooperando estrechamente con el Congreso para hacer avanzar el amplio programa legislativo de los acuerdos de paz. PROLEY proporcionó un apoyo técnico y político indispensable a los miembros del Congreso, los partidos políticos, la Comisión de Acompañamiento del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, las organizaciones de la sociedad civil y la propia MINUGUA.
31. Otro 10% de los fondos se destinó a prestar apoyo a la labor de información pública de la Misión, que se describe con más detalle más abajo. La MINUGUA utilizó los fondos para financiar cientos de actos sobre los acuerdos de paz en todo el país, preparar publicaciones, materiales y campañas sobre el proceso de paz y capacitar a periodistas.
32. Alrededor del 7% de los recursos del Fondo Fiduciario se destinó a prestar apoyo a la aplicación del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. A ese respecto, fueron especialmente importantes los proyectos sobre los derechos laborales, los conflictos sobre la tierra y el apoyo a la capacidad de organización de las poblaciones desplazadas.
33. Fuera del ámbito del Fondo Fiduciario, el personal de la MINUGUA trabajó continuamente para educar a sus homólogos en materia de derechos humanos y otras esferas de los acuerdos de paz. Las oficinas en el terreno celebraron un gran número de seminarios de capacitación para militares, oficiales de policía y de justicia, así como alcaldes y otras autoridades locales. Las oficinas en el terreno también ayudaron a las organizaciones locales de la sociedad civil a participar en los debates sobre la elaboración de políticas celebrados dentro de un sistema de consejos locales de desarrollo fortalecidos de conformidad con los acuerdos de paz.
34. Al prestar asistencia técnica, la MINUGUA coordinó sus actividades con el sistema de las Naciones Unidas, cuyos organismos, fondos y programas cooperaron simultáneamente en muchas de las esferas fundamentales de los acuerdos de paz. Durante la puesta en marcha del Fondo Fiduciario trabajó intensivamente una dependencia conjunta de la MINUGUA y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Durante el mandato de la Misión, su personal participó activamente en grupos de trabajo temáticos de las Naciones Unidas, por ejemplo sobre la justicia y las cuestiones multiculturales. La MINUGUA también participó ampliamente en el proceso del sistema de evaluación común para el país y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo dirigido por el PNUD. El Representante Especial del Secretario General y el Coordinador Residente de las Naciones Unidas se reunieron periódicamente para coordinar actividades e intercambiar información.
35. La MINUGUA participó en las iniciativas de la comunidad de donantes más amplia para prestar apoyo a las reformas institucionales y presionar para que se aplicaran los acuerdos de paz. El Jefe de la Misión participó activamente, en calidad de observador, en el grupo de diálogo de los principales donantes, que se convirtió en el principal foro en el país para la coordinación de los donantes y el diálogo con el Gobierno de Guatemala. Los informes de la MINUGUA sobre sus actividades de verificación fueron un importante punto de referencia para los participantes en las reuniones del grupo consultivo de 2002-2003, que centró la atención nacional e internacional en la aplicación de los acuerdos de paz.
C. Buenos oficios[editar]
36. El mandato de buenos oficios de la MINUGUA fue consecuencia del papel de las Naciones Unidas como moderadoras de las negociaciones de paz. Sin embargo, durante los 10 años de presencia de la MINUGUA en el país, esa función evolucionó considerablemente y fue más allá de la interposición de buenos oficios entre las dos partes en los acuerdos, el Gobierno y la URNG. Se consideró a la MINUGUA como una entidad imparcial en un entorno político nacional conflictivo y a menudo receloso. Las instituciones estatales seguían siendo débiles y por ello la Misión recibió solicitudes continuas para que interpusiera sus buenos oficios en situaciones de todo tipo. La MINUGUA procuró desempeñar esa función de manera que no se creara una dependencia excesiva en la Misión. Como parte de la estrategia de transición, durante su etapa final la Misión redujo conscientemente su función de buenos oficios.
37. Un importante ámbito para la interposición de buenos oficios en el plano político fue la Comisión de Acompañamiento del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, establecida para ayudar al Gobierno y la URNG a resolver las diferencias que surgieran sobre la ejecución de los acuerdos de paz. La MINUGUA ocupó un puesto sin derecho de voto en la Comisión desde que se creó en 1997, ayudando con su presencia a fomentar la avenencia entre las partes. La MINUGUA prestó apoyo a las deliberaciones que condujeron a la firma del Pacto fiscal en 2000, bajo los auspicios de la Comisión, un ejercicio histórico de consenso entre el Gobierno, la sociedad civil y el sector privado. La MINUGUA también participó como observadora en la Comisión Nacional de los Acuerdos de Paz, creada en 2004 para sustituir a la Comisión de Acompañamiento del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz.
38. Más recientemente, los buenos oficios de la MINUGUA contribuyeron a las negociaciones de las organizaciones de derechos humanos y el Gobierno que en 2003 dieron como resultado el acuerdo sobre la elaboración del programa nacional de resarcimiento para las víctimas de las violaciones de los derechos humanos cometidas durante el conflicto armado. La MINUGUA fue la anfitriona de las consultas y proporcionó asesoramiento técnico, lo que allanó el camino para ese importante Programa previsto en los acuerdos de paz.
39. Las oficinas de la MINUGUA en el terreno interpusieron sus buenos oficios en incontables ocasiones. Algunas veces los protagonistas locales tomaron medidas extremas para expresar sus reclamaciones, a menudo tras decidir que las instituciones estatales eran incapaces de proporcionarles resarcimiento. La respuesta de la Misión en esas situaciones, que abarcaron el linchamiento de presuntos criminales, violentos conflictos sobre la tierra y electorales y la toma de oficiales locales como rehenes, ayudó sin duda a disminuir las tensiones y quizás salvó vidas en algunos casos. Durante 2004, aunque disminuyó gradualmente sus iniciativas de buenos oficios, la MINUGUA trabajó con otros para lograr la liberación de periodistas retenidos por ex patrulleros civiles y de personal de la Procuraduría de Derechos Humanos, en incidentes separados.
D. Información pública[editar]
40. Las actividades de información pública de la MINUGUA fueron esenciales para lograr el apoyo público a los acuerdos de paz y explicar su mandato. A pesar de la amplia participación en las negociaciones de paz por grupos organizados de la sociedad civil, en general el público guatemalteco apenas estuvo informado sobre el proceso de paz y no conocía el contenido de los acuerdos cuando se firmaron.
41. La Oficina de Información Pública de la MINUGUA supervisó actividades sustanciales de educación pública en las que la Misión dio charlas informativas y celebró cursillos sobre los acuerdos de paz en comunidades de todo el país. Se tradujeron los acuerdos de paz y materiales sobre la MINUGUA a los idiomas indígenas más utilizados. La Misión también contrató intérpretes para facilitar los cursillos y en general establecer relaciones con las diferentes comunidades étnicas. Las actividades de extensión realizadas por la Misión en los primeros años fueron cruciales para aumentar el interés en el proceso de paz en el plano local y alentar a las víctimas de violaciones de los derechos humanos a que denunciaran sus casos a la Misión.
42. Como respuesta a la reducción de personal de contratación internacional que comenzó en 2000, la mayor parte de la labor de información pública de la MINUGUA se siguió realizando con guatemaltecos contratados como Voluntarios de las Naciones Unidas, financiados en su totalidad por el Gobierno de Irlanda. El uso de Voluntarios de las Naciones Unidas de contratación nacional para las actividades de información pública fue el modelo sobre el que posteriormente la MINUGUA basó el Programa de Voluntarios Nacionales de Transición, que funcionó durante 2004.
43. Para comunicar su mensaje, la MINUGUA trabajó extensamente con la radio y la televisión, los principales medios por los que la mayoría de los guatemaltecos reciben información. Se concentró en particular en las emisoras de radio comunitarias, que transmitieron anuncios informativos en los idiomas indígenas. Una serie de programas cortos de televisión que se transmitió ampliamente en 2002 y 2004, titulada “Los rostros de la paz” abordó temas difíciles como el racismo y la discriminación y fue bien recibida en el país.
44. En sus dos últimos años, y tras algunas experiencias difíciles, la MINUGUA utilizó de manera más sistemática y efectiva a los medios de difusión nacionales como asociados esenciales para crear un entorno político favorable al proceso de paz. El mejoramiento de las relaciones con los periódicos y las emisoras de radio y televisión hizo que las noticias de la Misión, sus declaraciones e informes fueran más amplias y se presentaran de manera más favorable, lo que en última instancia benefició al proceso de paz.
45. A lo largo de 10 años, la Misión acumuló más de 24.000 fotografías que reflejaban las diversas etapas del proceso de paz y la labor de la MINUGUA. Se seleccionaron fotografías para publicarlas en un catálogo y también mostrarlas en una exposición itinerante que se instaló en todas las oficinas en el terreno y en la Sede de las Naciones Unidas antes de donarlas a la universidad nacional. El grueso de las fotos permanecerá en Guatemala al cuidado de un centro regional de investigación que conserva importantes archivos históricos.
46. El Departamento de Información Pública mantendrá la página de la MINUGUA en la Internet, que contiene informes, fotografías y gran parte del material audiovisual producido por la Misión a lo largo de los años, para su uso continuado por las partes interesadas (véase www.un.org). Se ha distribuido todo el contenido de esa página (www.minugua.guate.net) en forma de CD-ROM interactivo a los centros de investigación, bibliotecas y otros grupos e instituciones de Guatemala que participan en el proceso de paz.
IV. Programa de transición[editar]
47. Mucho antes de que finalizara su mandato, la MINUGUA comenzó a analizar los posibles efectos de su salida de Guatemala y a examinar qué podría hacer en sus últimos años para disminuir las posibles consecuencias negativas de esa acción y contribuir a la consolidación del proceso de paz a largo plazo. A fin de hacer frente a esos desafíos, en 2002 la MINUGUA estableció una dependencia especial de transición dirigida por un funcionario de categoría superior que dependía directamente del Jefe de la Misión. La dependencia proporcionó orientación estratégica y coordinó las etapas fundamentales de un programa de transición para la Misión. La convicción de que el éxito a largo plazo del proceso de paz en Guatemala dependía de las instituciones guatemaltecas, tanto del Estado como de la sociedad civil, y de su compromiso con los acuerdos de paz ayudó a elaborar una estrategia que hacía hincapié en el fomento de la capacidad nacional y el intercambio de la experiencia y los conocimientos técnicos acumulados de la Misión con las instituciones y organizaciones guatemaltecas que podrían influir en la consolidación de la paz en el futuro.
48. Toda la Misión, tanto la sede como las oficinas en el terreno, participó en el programa de transición, que requirió cambios políticos operacionales importantes en al menos tres esferas principales de la Misión. En primer lugar, requirió que la MINUGUA disminuyera progresivamente su perfil político y redujera gradualmente su función de buenos oficios, y al mismo tiempo alentara a los guatemaltecos a asumir un papel más importante en las demandas públicas de cumplimiento de los acuerdos y en la solución de los conflictos. También requirió que el personal se centrara menos en las actividades de verificación y presentación de informes y más en fortalecer las capacidades de los homólogos nacionales para que desempeñaran esas funciones. Se siguió el principio rector de la descentralización y se dieron a las oficinas en el terreno muchas más facultades discrecionales para que definieran sus prioridades y adaptaran la estrategia general a fin de atender las necesidades de cada contexto local particular.
49. En sus actividades para fortalecer las capacidades nacionales, la MINUGUA se centró en los esfuerzos directos de su personal sustantivo, en lugar de basarse en el mecanismo habitual de proyectos de asistencia técnica que financian los donantes y utilizan consultores externos. El personal de la MINUGUA determinó los recursos técnicos de la Misión que serían más útiles para los homólogos nacionales y después elaboró material de capacitación y referencia apropiado, produciendo volúmenes de documentos basados extensamente en los 4.500 casos de violaciones de los derechos humanos investigados por la Misión y sus numerosos estudios de situación sobre cuestiones relativas a los acuerdos de paz.
50. La Misión elaboró y distribuyó colecciones de documentos digitales sobre los derechos humanos, la reforma del sector de la justicia, cuestiones relativas a la tierra y la historia del proceso de paz. Además, la MINUGUA trabajó estrechamente con la universidad nacional de Guatemala para crear una biblioteca especializada en la paz basada en documentos y material de referencia no confidenciales proporcionados por la Misión.
51. Se hizo hincapié en especial en fortalecer la Procuraduría de Derechos Humanos, en especial sus oficinas en el terreno. Durante 2003 la Misión ejecutó un programa intensivo de fomento de la capacidad de esa institución, que tiene el mandato constitucional de vigilar el respeto de los derechos humanos. El personal de la Misión impartió docenas de cursillos de capacitación descentralizados, utilizando los materiales elaborados sobre la observación de los derechos humanos, el análisis de conflictos y el contenido y la situación de los acuerdos de paz. La MINUGUA trabajó con la Procuraduría de Derechos Humanos de diversas formas, compartió bases de datos y metodologías, debatió casos y realizó modificaciones conjuntas. Además, las oficinas de la Misión en el terreno facilitaron un papel más visible de la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos en mesas redondas y otros foros participatorios que la MINUGUA fomentó a lo largo de los años para abordar cuestiones relativas a los derechos humanos, la justicia y otros problemas de consolidación de la paz en el plano local.
52. La MINUGUA también proporcionó capacitación e información detallada a varias organizaciones de la sociedad civil que se ocupan de cuestiones relativas a los acuerdos de paz y las ayudó y asesoró sobre diversas cuestiones, entre ellas los derechos de los pueblos indígenas, la formulación de programas locales de desarrollo, las técnicas de supervisión ciudadana y el mejoramiento de las estrategias de promoción. La MINUGUA proporcionó capacitación en verificación del respeto de los derechos humanos a docenas de organizaciones locales utilizando los materiales elaborados para la Procuraduría de Derechos Humanos. Como parte de esa iniciativa, la Misión elaboró e instaló una base de datos para tramitar las denuncias de violaciones de los derechos humanos en más de 40 organizaciones de todo el país vinculadas a través de una creciente red de defensores de los derechos humanos.
53. A fines de 2003 la MINUGUA creó un programa especial de capacitación para incorporar a 60 profesionales guatemaltecos como Voluntarios de las Naciones Unidas en la labor sustantiva de la Misión durante su último año. Esos Voluntarios Nacionales de Transición finalizaron sus servicios en noviembre de 2004, después de desempeñar con éxito una labor que previamente realizaba únicamente personal de contratación internacional. Fue una de las iniciativas de más éxito de la MINUGUA, que podría aplicarse también en otras misiones.
54. Cuando reclutó a los Voluntarios Nacionales de Transición, la Misión hizo un esfuerzo concertado por escoger como candidatos a indígenas y mujeres de todas las regiones del país que pudieran volver a sus comunidades e instituciones de origen después del cierre de la MINUGUA y transmitir los métodos de trabajo y la experiencia práctica adquirida. La Misión creó pasantías para los Voluntarios Nacionales de Transición en instituciones estatales y de la sociedad civil durante los meses finales del proyecto, con la posibilidad de convertirlas en nombramientos a largo plazo en varios casos. Las instituciones estatales y de la sociedad civil que acogieron a Voluntarios Nacionales de Transición como pasantes incluyeron la Comisión Presidencial de Derechos Humanos, el Departamento Presidencial para la Resolución de Conflictos de Tierra en Guatemala, el Ministerio de Planificación Nacional, la Comisión Presidencial en contra de la Discriminación y el Racismo, la Defensoría de la Mujer Indígena y varias organizaciones no gubernamentales de derechos humanos.
55. El apoyo de los donantes fue fundamental durante el proceso de transición. Varios países que habían proporcionado recursos al Fondo Fiduciario de la MINUGUA dieron su autorización para que el saldo no utilizado de esas donaciones anteriores se destinara a prestar apoyo al Programa de Voluntarios Nacionales de Transición y a otras iniciativas, como la biblioteca sobre la paz de la universidad nacional y la producción de colecciones de consulta en formato electrónico. Por tanto, la Misión pudo desempeñar esos importantes componentes del plan de transición sin tener que solicitar contribuciones voluntarias adicionales durante ese período final.
56. La estrategia de transición también incluyó iniciativas para garantizar que las Naciones Unidas y otros protagonistas internacionales continuaran respaldando al país en la puesta en marcha de importantes medidas relativas a los derechos humanos y los derechos de los pueblos indígenas. En particular, la Misión prestó un firme apoyo a los esfuerzos por establecer en Guatemala una oficina de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a fin de garantizar la continuación de la asistencia técnica y la observación internacional de los derechos humanos después de que finalizara la MINUGUA. El Congreso todavía no ha ratificado el acuerdo por el que se establecería esa oficina.
57. La participación de la MINUGUA en la organización de los procesos de la evaluación común para el país y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo debería ayudar a que el sistema de las Naciones Unidas siguiera centrándose en los objetivos de los acuerdos de paz. La MINUGUA también trabajó con el PNUD y los organismos, fondos y programas especializados en Guatemala a fin de elaborar indicadores que pudieran utilizarse en futuros informes sobre los aspectos sociales y económicos pendientes de los acuerdos. Finalmente, durante todo el período de transición la MINUGUA cooperó estrechamente con el equipo en el país a fin de garantizar la continuidad de los principales proyectos de asistencia técnica, en especial los relacionados con cuestiones relativas a la tierra, la participación de los ciudadanos, la seguridad pública y el sector de la justicia.
58. En sus dos últimos años, la Misión hizo de la transición el principio rector de su labor. En las primeras etapas se concentró en definir una estrategia de transición y todos sus componentes participaron de forma concertada para aplicarla, por lo que espera que sus esfuerzos arrojen frutos en Guatemala mucho tiempo después de su cierre.
V. Agradecimientos[editar]
59. Con la salida de la MINUGUA se cierra un importante capítulo de la larga y fructífera participación de las Naciones Unidas en la búsqueda de la paz en Centroamérica. Al finalizar la verificación internacional, el proceso de paz guatemalteco ha madurado y ha entrado en una nueva e importante etapa, en la que los protagonistas nacionales están asumiendo una mayor responsabilidad por la vigilancia y la promoción de los objetivos de los acuerdos de paz. Las operaciones actuales y futuras de las Naciones Unidas pueden extraer valiosas enseñanzas de la experiencia de la MINUGUA, que es un ejemplo fructífero de la consolidación multidimensional de la paz.
60. La MINUGUA no hubiera podido desempeñar su función sin las contribuciones de muchos. Expreso mi agradecimiento en primer lugar al Gobierno de Guatemala y a la UNRG, que encomendaron a las Naciones Unidas la función crucial y delicada de verificar imparcialmente su cumplimiento de los acuerdos de paz. No fue una decisión fácil, pero en última instancia demostró ser vital para el proceso de paz.
61. La MINUGUA tampoco hubiera tenido éxito sin el apoyo de los Estados Miembros, que autorizaron su despliegue y su permanencia mediante varias prórrogas de su mandato. Quisiera expresar un agradecimiento especial al Grupo de Amigos del Proceso de Paz de Guatemala (Colombia, España, los Estados Unidos de América, México, Noruega y la República Bolivariana de Venezuela), que interpusieron sus buenos oficios en las negociaciones y prestaron un importante apoyo político a la Misión a lo largo de los años. También desearía dar las gracias a los muchos donantes que contribuyeron generosamente a la labor de la MINUGUA mediante proyectos del Fondo Fiduciario y por otros medios. Los siguientes países patrocinaron a Voluntarios de las Naciones Unidas en la MINUGUA: Bélgica, España, Francia, Irlanda, Italia, el Japón, Noruega, Suecia, los Países Bajos y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
62. El pueblo guatemalteco acogió a la MINUGUA con los brazos abiertos, apoyó a la Misión en momentos difíciles y participó activamente en el proceso de paz. Las organizaciones de la sociedad civil, en particular las dedicadas a los derechos humanos y la defensa de las víctimas del conflicto armado, fueron fuentes cruciales de información y pilares de apoyo y confianza al mismo tiempo. Los cambios positivos que la paz está llevando a Guatemala son un logro de los guatemaltecos. El papel de la MINUGUA fue acompañarlos en sus esfuerzos por construir una sociedad mejor.
63. El personal de la MINUGUA, que representaba docenas de nacionalidades y ámbitos laborales, actuó admirablemente en condiciones difíciles. El personal internacional y el guatemalteco trabajaron codo a codo de manera innovadora. Todo el personal contribuyó al éxito de la Misión y al adelanto del proceso de paz en Guatemala. Cinco Jefes de la Misión dirigieron competentemente la MINUGUA a lo largo de los años: Leonardo Franco (Argentina) de 1994 a 1996, David Stephen (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) de 1996 a 1997, Jean Arnault (Francia) de 1997 a 2000, Gerd Merrem (Alemania) de 2000 a 2002, y Tom Koenigs (Alemania) de 2002 a 2004. Las Naciones Unidas siempre recordarán el sacrificio supremo de los funcionarios que perdieron la vida al servicio de la MINUGUA.
Notas[editar]
- ↑ En 1996, el último año del conflicto, la MINUGUA recibió 945 denuncias de violaciones de los derechos humanos, en comparación con 1.595 en 1995, el primer año completo de la Misión.
- ↑ En los cuatro últimos años de la Misión la plantilla fue de 291 (2001), 285 (2002), 239 (2003) y 164 (2004) puestos, incluido personal de contratación nacional e internacional.
- ↑ Pueden consultarse detalles sobre la labor del Grupo de Observadores Militares en el documento S/1997/432.
- ↑ El calendario original de aplicación de la paz era de 1997 a 2000. A fines de 2000, la Comisión de Acompañamiento del Cumplimiento de los acuerdos de paz (integrada por el Gobierno, la URNG, representantes de la sociedad civil y la MINUGUA) elaboró un calendario para los compromisos pendientes hasta fines de 2004.
- ↑ Esos cuatro elementos del mandato se establecieron en el Acuerdo sobre el cronograma para la implementación, cumplimiento y verificación de los acuerdos de paz, firmado el 29 de diciembre de 1996, junto con el Acuerdo por una Paz Firme y Duradera.
- ↑ El Secretario General, basándose en las actividades de verificación de la MINUGUA, presentó nueve informes anuales de la Asamblea General sobre la aplicación general de los acuerdos de paz y 14 informes sobre la aplicación del Acuerdo global sobre derechos humanos.