Situación de los compromisos relativos al ejército en los acuerdos de paz

Informe de Verificación

SITUACIÓN DE LOS COMPROMISOS RELATIVOS AL EJÉRCITO EN LOS ACUERDOS DE PAZ

Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala
Mayo de 2002

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN

1. El presente informe temático de verificación realizado por la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA), analiza el cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de paz relacionados con el Ejército, principalmente los contenidos en el Acuerdo global sobre derechos humanos (AGDH) y en el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del Ejército en una sociedad democrática (AFPC).

2. En el Acuerdo de paz firme y duradera, las partes indicaron que el fortalecimiento del poder civil es una condición indispensable para la existencia de un régimen democrático. Añadieron que la finalización del enfrentamiento armado ofrecía la oportunidad histórica de renovar las instituciones para que, en forma articulada, pudieran garantizar a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. Por último, indicaron que el Ejército de Guatemala debía adecuar sus funciones a una nueva época de paz y democracia.

3. El objetivo central del informe es presentar los resultados de la verificación y, mediante las conclusiones y recomendaciones, contribuir al cumplimiento de los Acuerdos de paz y al imprescindible fortalecimiento del poder civil en Guatemala. Los aportes de la Misión, dirigidos especialmente al Gobierno y al Ejército de Guatemala, pretenden apoyar a las autoridades concernidas en el proceso de modernización y profesionalización institucional del Ejército.

4. El contenido de este informe es resultado del trabajo realizado por la Misión en cumplimiento de su mandato, en particular en sus funciones de verificación y asistencia técnica. Si bien la fuente principal de información es la verificación de la institución armada, también se incluyen datos proporcionados por otras instituciones estatales.

5. La mayoría de los compromisos de los Acuerdos de paz fueron incluidos en el Acuerdo sobre cronograma para la implementación, cumplimiento y verificación de los Acuerdos de paz, que estableció un marco temporal para su cumplimiento, previsto hasta fines del año 2000. En esa fecha, el estado de los compromisos de los Acuerdos presentaba un alto grado de incumplimiento. Por ello, la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de paz los recalendarizó en el Cronograma de implementación, cumplimiento y verificación de los Acuerdos de paz 2000 - 2004. Importantes compromisos relacionados con el Ejército fueron reprogramados, entre ellos: formular una nueva doctrina militar, reformar el sistema educativo militar y los organismos de inteligencia y disolver el Estado Mayor Presidencial (EMP).

6. Es importante destacar que el mencionado cronograma incluye los compromisos pendientes de cumplimiento al vencimiento del anterior, así como aquellos que no habían sido calendarizados originalmente. Otro aspecto relevante es que los compromisos considerados cumplidos a la fecha de la recalendarización no fueron incluidos, en el entendido de que el espíritu y letra de los Acuerdos no se extinguen en el acto propio de cumplimiento. Para que el proceso de paz sea irreversible y lograr los cambios estructurales previstos en los Acuerdos, deben mantenerse los objetivos alcanzados.

7. Cabe destacar el importante rol desempeñado por el Ejército de Guatemala durante el proceso de negociación de los Acuerdos de paz, en particular en su fase final. Varios oficiales de la institución integraron la delegación gubernamental para las negociaciones de paz. El Alto Mando Militar que asumió cargos en 1996 jugó un papel decisivo al generar, junto a la URNG, un ambiente de distensión que se materializó en declaraciones unilaterales de cese al fuego que facilitaron la consolidación de las negociaciones y el respaldo institucional a los Acuerdos alcanzados.

Contexto histórico: militarización del Estado y la sociedad guatemalteca

8. La información de contexto relativa a hechos anteriores a la instalación de la Misión fueron extraídos del informe de la Comisión para el esclarecimiento histórico de las violaciones a los derechos humanos y los hechos de violencia que han causado sufrimientos a la población guatemalteca (CEH), "Guatemala, Memoria del Silencio", hecho público por el Secretario General de las Naciones Unidas el 25 de febrero de 1999. Respecto al período del enfrentamiento armado, en el Acuerdo sobre el establecimiento de la Comisión, las partes signatarias recordaron que es un derecho del pueblo de Guatemala conocer plenamente la verdad sobre estas dolorosas situaciones y que ello contribuiría al fortalecimiento del proceso de conciliación nacional y a la democratización en el país.

9. El informe de la CEH, al analizar los diferentes actores del enfrentamiento aporta una serie de elementos útiles para contextualizar el perfil de la institución armada durante dicho período. El informe presenta una aproximación al proceso de militarización de la sociedad guatemalteca e indica que, a partir de la década del 50, la sucesión de golpes de estado militares y el posterior posicionamiento ideológico del Ejército en el marco de la guerra fría originaron una seria polarización social así como una política de represión indiscriminada por el Estado. La aplicación de los principios de la Doctrina de la Seguridad Nacional como el eje del pensamiento de la defensa marca el inicio del proceso de militarización de las estructuras estatales y sociales, lo que condujo a una alianza entre el Ejército, los partidos políticos legales y el poder económico. La Constitución Política vigente en la época otorgó al Ejército funciones de seguridad exterior, interior y de orden público. En la década de los 60, con el surgimiento de grupos guerrilleros, el Estado adoptó un concepto ampliado de "enemigo interno" como elemento central de las acciones contrainsurgentes. En este marco, durante la década de los 80 se implementó el Plan de Seguridad y Desarrollo con el propósito de reducir las causas generadoras de la insurgencia e incrementar el control poblacional.

10. Este escenario se vio complementado con un notorio aumento del reclutamiento forzado e indiscriminado para hacer frente a los grupos guerrilleros. Además, a través de acciones cívicas y operaciones psicológicas, el Ejército comenzó a ganar terreno en el ámbito del control social, así como en el apoyo de la población. Otras actividades vinculadas a los aparatos de inteligencia y contrainteligencia, sumadas al cerco de impunidad establecido por la ineficacia de la justicia y la actuación de los tribunales de fuero especial, consolidaron el rol hegemónico de las fuerzas de seguridad lideradas por el Ejército y completaron la militarización del Estado y la sociedad guatemalteca.

11. Otro factor que contribuyó a este proceso de militarización fue el involucramiento, voluntario o coercitivo, en las operaciones militares, de importantes sectores de la población civil organizada por el Ejército en dos grupos paramilitares. El primero de ellos fue el de los Comisionados Militares, creado en 1938 para llevar el control del reclutamiento militar en el interior del país. En algunos casos, dichos Comisionados fungieron como comandantes de las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), que conforman el segundo grupo. Las PAC fueron organizadas en 1981, reconocidas legalmente en 1983 y convertidas en Comités Voluntarios de Defensa Civil (CVDC) en 1986. Las PAC son consideradas como el grupo más grande e influyente, ya que alcanzó a cerca de un millón de personas en el momento más álgido del enfrentamiento armado. Ambos grupos han sido reiteradamente acusados de serias violaciones a los derechos humanos, varias de las cuales fueron verificadas por la Misión desde su instalación.

II. BALANCE DEL CUMPLIMIENTO DE LOS COMPROMISOS RELATIVOS AL EJÉRCITO EN LOS ACUERDOS DE PAZ

12. En el AFPC, el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) indicaron que la firma del Acuerdo de paz firme y duradera ofrecía la oportunidad histórica de superar las secuelas de un pasado de enfrentamiento armado e ideológico para reformar y cimentar una institucionalidad acorde con las exigencias del desarrollo de la nación y de la reconciliación del pueblo guatemalteco.

13. En ese marco, indicaron que el Ejército de Guatemala debía adecuar su misión a una nueva época de paz y democracia y la definieron como la defensa de la soberanía del país y de la integridad del territorio, y que su participación en otros campos se limitara a tareas de cooperación. Para ello, acordaron una serie de medidas concretas para adecuar su doctrina, medios, recursos y despliegue a las nuevas funciones y a las prioridades de desarrollo del país.

14. Con la firma del Acuerdo de paz firme y duradera en diciembre de 1996, entró en vigencia el conjunto de los Acuerdos de paz. Algunos de los compromisos asumidos tenían carácter operativo y se les consideró de cumplimiento inmediato, toda vez que derivaron de la finalización del enfrentamiento. Entre ellos, la desactivación de los CVDC y la desmovilización del 33% de los efectivos militares, incluyendo la Policía Militar Ambulante. Otros se referían más específicamente a reformas dentro del Ejército, a los servicios de información e inteligencia y a la seguridad del Presidente y Vicepresidente.

A) Aspectos operativos derivados del fin del enfrentamiento armado

Desmovilización y desarme de los CVDC

15. El AGDH, vigente desde 1994, establece la necesidad de garantizar el respeto a las libertades de asociación y movimiento y adjudica al Procurador de los Derechos Humanos (PDH) la responsabilidad de constatar si los miembros de los CVDC integran estos grupos contra su voluntad así como si han violado los derechos humanos. En el mismo Acuerdo, el Gobierno de la República declara unilateralmente que no alentará la organización ni armará nuevos CVDC en todo el territorio nacional, siempre y cuando no existan hechos que lo motiven. Posteriormente, en el AFPC se estableció el compromiso de desmovilizar y desarmar a los CVDC, terminar toda relación institucional con el Ejército y evitar su reconversión para que no se reestablezca esa relación.

16. Es importante señalar que antes de lo previsto en los Acuerdos, en agosto de 1996, comenzó la desactivación de los CVDC: se desmovilizaron 2,643 Comités y 270,906 integrantes y se recogieron 14,000 armas. Las armas utilizadas por los patrulleros durante el enfrentamiento armado interno fueron de dos tipos: las de calibre de guerra, pertenecientes al Ejército, y las de calibre inferior, de uso civil, que fueron adquiridas individual o colectivamente por los miembros de las patrullas, debido a la insuficiencia de las armas entregadas por la institución militar. El armamento recogido por el Ejército durante la desmovilización fue el que pertenecía al Estado y la verificación estableció que, con posterioridad al desarme, algunos grupos o personas siguieron conservando armas y municiones de uso civil. La Misión ha sido informada de casos en que armas en poder de ex CVDC, sin registro legal, fueron utilizadas en la comisión de delitos.

17. El 5° informe de la Misión sobre la situación de los derechos humanos, presentado en septiembre de 1996, señala que el Ejército impulsó o apoyó el surgimiento de nuevas organizaciones, que formalmente tuvieron otros nombres y objetivos -comités pro mejoramiento, de paz y desarrollo, de defensa-, y algunos ex patrulleros se convirtieron en presidentes o integrantes de esos comités. En sus prácticas, estas organizaciones mantuvieron las características de los CVDC. También se han constatado numerosos intentos de reorganización de estos grupos en comités de vigilancia o juntas locales de seguridad, con el aducido propósito de contrarrestar acciones delictivas. Algunos ex CVDC eran líderes comunitarios al momento de su reclutamiento, otros adquirieron dicho liderazgo a través del ejercicio autoritario del poder que suponía el respaldo del Ejército. Sobre esta base es que, luego de finalizado el enfrentamiento, ex miembros de los CVDC han continuado ejerciendo un importante grado de influencia en sus comunidades. En varios informes sobre la situación de los derechos humanos, la Misión ha dado cuenta de la implicación de ex CVDC en casos de linchamientos, amenazas, asesinatos, lesiones y detenciones ilegales, entre otros.

18. En cuanto al compromiso de no reconversión, como ya se ha expresado en otros informes, la Misión ha recibido denuncias sobre el reinicio de relaciones institucionales entre grupos de ex CVDC y el Ejército. Si bien dicha relación institucional no se ha podido verificar, la Misión ha constatado que persisten contactos con oficiales de la institución tanto en activo como en retiro.

19. Al finalizar la desmovilización y el desarme de los CVDC, algunos grupos iniciaron reclamos solicitando compensaciones económicas por los servicios prestados durante el enfrentamiento, que no fueron atendidos por el Estado. Recientemente, diferentes agrupaciones de ex CVDC han retomado sus demandas de compensación que, en algunos casos, han sido acompañadas por acciones de hecho como la ocupación de diversas instalaciones y cierre de carreteras.

20. Actualmente, la Secretaría de la Paz está llevando a cabo una negociación sobre la base de la implementación de proyectos de alcance comunitario. Estos, además de promover el desarrollo de las comunidades, deberían generar un marco propicio para la reconciliación, incluir programas de salud mental destinados a superar las actitudes violentas y fomentar una cultura de tolerancia y respeto a los derechos humanos.

La disolución de la Policía Militar Ambulante y los programas de reinserción

21. La desactivación de esta unidad militar se realizó en dos etapas durante el año 1997: en marzo se des movilizaron 699 integrantes de la Policía Militar Ambulante Ordinaria (PMAO) y en diciembre 1,722 de la Policía Militar Ambulante Extraordinaria (PMAE), totalizando 2,421 efectivos. Posteriormente, el Acuerdo Gubernativo 13-98 suprimió definitivamente esta unidad militar, cuya desmovilización fue parte de la reducción del 33% de efectivos del Ejército contemplada en el AFPC.

22. Si bien el proceso se completó, no estuvo exento de riesgos institucionales. En 1997, efectivos de la PMA se sublevaron en protesta contra su anunciada disolución y durante cinco días se atrincheraron en su Cuartel, reteniendo a varios oficiales, entre ellos el Comandante de la Brigada Guardia de Honor, en calidad de rehenes. El cuartel fue cercado por tropas de artillería y vehículos blindados. Luego de la intervención del Ministro de la Defensa Nacional, los militares sublevados depusieron las armas. Este incidente hacía avizorar un difícil proceso de reinserción de los miembros de la PMA.

23. Un importante compromiso del AFPC es el que establece que el personal desmovilizado del Ejército sea destinatario de programas de reinserción productiva de un año de duración. En 1997 el Gobierno creó el Programa de Apoyo a la Reinserción Socioeconómica de la PMA. Este Programa fue coordinado por el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) y la Organización Internacional de Migraciones (OIM), involucró a varias otras instituciones del Estado y contó con el apoyo de otras agencias de cooperación internacional. El programa consistió en el otorgamiento de un bono de compensación económica acorde al tiempo de servicios prestados en el Ejército, así como en la capacitación técnica profesional, en brindar facilidades de incorporación laboral en organismos del Gobierno y del sector privado y en otorgar créditos para microempresas.

24. La verificación indica que la compensación económica fue distribuida a la totalidad del personal desactivado. Por su parte, dado el carácter voluntario del Programa, los restantes aspectos fueron aprovechados en forma desigual. Algunos de los miembros de la PMA se incorporaron a otros cuerpos de seguridad del Estado, particularmente a la incipiente Policía Nacional Civil (PNC) y a la Dirección de Presidios. Otros se incorporaron a compañías privadas de seguridad o realizaron los cursos de capacitación brindados por FONAPAZ.

25. A partir del año 2000, alrededor de 180 desmovilizados se agruparon en la Asociación de ex PMA y reclamaron al Gobierno una nueva compensación económica por el tiempo de servicio prestado. Este proceso motivó que el compromiso referido a la reinserción de los desmovilizados del Ejército se incluyera en el Cronograma de implementación, cumplimiento y verificación de los Acuerdos de paz 2000-2004 para continuar implementándose durante 200 l. El Gobierno estimó que era necesario resolver la problemática que presentaban estos grupos y que acciones proactivas de apoyo prevendrían posibles nuevas demandas por otros grupos similares.

26. Durante el 2001, la Unidad Presidencial para la Resolución de Conflictos (UPRECO) asumió las negociaciones y los peticionarios aceptaron un nuevo programa de reinserción consistente en becas escolares para el nivel primario, capacitación e incorporación laboral, apoyo a microempresarios y proyectos extraordinarios para la formación de cooperativas con el apoyo del Instituto Nacional de Cooperativas (INACOP). Estos programas concluyeron en marzo de 2002 con la participación de 135 voluntarios. No obstante, la directiva de la Asociación de ex PMA solicitó una nueva capacitación para 75 miembros adicionales que residen en el suroccidente del país.

B) Ejército

Las reformas legales

27. Varios de los compromisos relativos al Ejército están contenidos en el Acuerdo sobre reformas constitucionales y régimen electoral. Para su cumplimiento, y conforme el procedimiento constitucional, las reformas fueron sometidas a ratificación popular en una consulta celebrada el 16 de mayo de 1999. La consulta contenía cuatro preguntas que agrupaban los artículos sobre los siguientes temas fundamentales: 1) Nación y derechos sociales, 2) Organismo Legislativo, 3) Organismo Ejecutivo y 4) Organismo Judicial y administración de justicia. El tema 3 contenía los asuntos relacionados con la seguridad interior y las funciones asignadas al Ejército. La gran mayoría de las fuerzas políticas se manifestó a favor de la reforma, no obstante el resultado fue negativo. Ante esta situación, autoridades de gobierno y representantes de la sociedad civil presentaron nuevas alternativas y señalaron que asuntos de tal importancia debían ocupar la agenda prioritaria del Estado, por lo que era necesario propiciar las transformaciones estructurales profundas por otras vías legales.

28. Por su parte, el informe de la CEH incluyó entre sus recomendaciones la consideración de varias reformas: "...la necesaria subordinación del Ejército al poder civil, la adecuación de la normativa militar y del cumplimiento de su mandato constitucional al respeto de los derechos humanos, el ejercicio de la disciplina dentro de la ley, la posición apartidaria de la institución militar y la limitación de sus tareas a la seguridad exterior...".

29. Las reformas legales abordadas en este capítulo están orientadas a modificar aspectos que las Partes firmantes de los Acuerdos consideraban sustanciales para la reconversión y modernización del Ejército, asegurar la sujeción de la institución militar a la autoridad civil y reconstruir las relaciones cívico militares dentro de un régimen democrático. Se incluye también legislación relacionada con las funciones actuales del Ejército.

Ley Constitutiva del Eiército: En el marco de la política de defensa que deberá establecer el Gobierno, las reformas a esta ley deberían definir la misión básica y la organización de la institución. La iniciativa debería regular también la participación del Ejército en funciones de seguridad interna, incluyendo las condiciones de temporalidad, excepcionalidad y mando civil. De la misma forma, se deberían suprimir aquellos artículos de la ley que incluyen en la organización militar al Estado Mayor Presidencial y la PMA. A la fecha no se ha presentado al Congreso ninguna iniciativa sobre este tema.

Ley de Servicio Cívico: Los Acuerdos de paz establecen la necesidad de promover una ley de servicio cívico que incluya el servicio militar y el servicio social. La iniciativa deberá desarrollar el principio constitucional de que éste no sea forzado ni violatorio de los derechos humanos, que sea universal y no discriminatorio y que reduzca el tiempo de servicio ofreciendo opciones a los ciudadanos. En junio de 1994, el Presidente de la República ordenó suspender la conscripción militar obligatoria hasta que entrase en vigencia una nueva ley de servicio militar, quedando solamente en vigencia el servicio voluntario, situación que se mantiene hasta la fecha. La preparación de la iniciativa de ley se encargó al Grupo Paritario integrado por sectores de la sociedad civil y el Ministerio de la Defensa Nacional, que ya trabajaba el tema. En el 2001, el proyecto presentado por este grupo fue avalado por la Comisión de Acompañamiento, y la Secretaría de la Paz lo remitió al Organismo Ejecutivo. Posteriormente, la Universidad de San Carlos presentó otro proyecto que atiende más específicamente el servicio civil. Ambas iniciativas están siendo estudiadas por las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Defensa Nacional del Congreso de la República, quienes deberán emitir los correspondientes dictámenes.

Ley de Acceso a la Información: El AFPC establece que es necesaria una ley que regule el acceso a la información sobre asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional establecidos en el artículo 30 de la Constitución Política. Dicha ley deberá establecer los procedimientos y niveles de clasificación y desclasificación. En el 2001, la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE) presentó un proyecto de ley de Libre Acceso a la Información, trabajado en parte con sectores de la sociedad civil, que incluye la regulación del acceso a la información sobre asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional y a la información sobre particulares en poder de organismos estatales y privados. La iniciativa fue conocida por la Comisión de Acompañamiento y actualmente se encuentra en trámite legislativo.

Ley de Supervisión de los Organismos de Inteligencia de Estado: En lo relativo a información e inteligencia, se establece el compromiso de promulgar una ley que establezca las modalidades de supervisión de los organismos de inteligencia del Estado por una comisión específica del Organismo Legislativo. Con esta finalidad, la SAE se encuentra elaborando un proyecto de ley que incluye la citada supervisión de estos organismos así como la clasificación y la desclasificación de la información.

Código Militar: La posición del Organismo Judicial respecto al caso conocido como Xamán, sentó un importante precedente sobre la competencia de la jurisdicción civil en casos en que militares cometen delitos comunes. Posteriormente, el Decreto Legislativo 41-96 del 12 de junio de 1996 reformó el fuero militar y estableció que los militares que cometan delitos o faltas comunes y conexos deben ser juzgados en el fuero penal común y no ante tribunales militares, lo que se valora como un importante avance para la reforma del Código Militar. No obstante, aún faltan otras importantes reformas, entre ellas: atender lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución, que consagra el derecho de cualquier funcionario civil o militar de no acatar ordenes ilegales; la revisión de la aplicación de la pena de muerte a delitos militares; en los aspectos procesales, las reformas deben incluir el principio de la independencia de las funciones de comando, investigación y juzgamiento, ya que en el sistema vigente, el comandante de la zona militar cumple todas estas funciones. Otro aspecto importante es crear una estructura de administración de justicia militar que asegure el debido proceso y la defensa técnica de los acusados como parte de una política de derechos humanos al interior de la institución. En el marco de los compromisos del AFPC y de la Matriz de Seguridad y Defensa del Gobierno de la República, el Ministerio de la Defensa Nacional creó la Unidad Ejecutora del Programa de Modernización del Sistema de Administración de Justicia Militar, con el objetivo de modernizar la justicia militar. En abril de 2002, el Ministerio de la Defensa presentó un diagnóstico del Código Militar y Realidad Penitenciaria Militar, identificando los temas principales que serán objeto de futuras reformas.

Ley de Armas y Municiones: Desde la firma del AGDH en 1994, con el propósito de hacer frente a la proliferación de armas de fuego en manos de particulares y a la falta de control en su adquisición, las partes identificaron la necesidad de regular su tenencia, portación y uso. Con esta misma finalidad, el AFPC estableció el compromiso de promover la reforma de la Ley de Armas y Municiones. Dicha reforma deberá orientarse a hacer más restrictiva la tenencia y portación de armas, otorgar responsabilidad sobre la materia al Ministerio de Gobernación, hacer efectivo el sistema de registro de las armas en circulación, la identificación de sus propietarios y transferir los registros del Departamento de Control de Armas y Municiones del Ejército (DECAM) al Ministerio de Gobernación. En octubre de 1999 el Ejecutivo presentó al Congreso de la República una iniciativa de ley a la que no se le dio curso legislativo. Posteriormente, a finales de 2001, un grupo de legisladores del FRG presentó un nuevo proyecto de ley que se aprobó en segunda lectura y luego se archivó.

Política de Defensa, Doctrina Militar y participación de la sociedad civil

30. Este tema ha provocado especiales expectativas por su potencial transformador para el Ejército. En el plano internacional, la evolución del concepto de seguridad en los países desarrollados provocó que éstos adecuaran sus políticas de defensa y legislación interna, y consecuentemente la estructura y el gasto militares, a la nueva realidad regional y a los nuevos riesgos que debían enfrentar. En Guatemala, el AFPC prevé la formulación de una nueva doctrina orientada al respeto a la Constitución Política de la República, a los derechos humanos, a los instrumentos internacionales ratificados por Guatemala en materia militar, a la defensa de la soberanía e independencia nacional, a la integridad del territorio del país y a la letra y al espíritu de los Acuerdos de paz. En este sentido, el compromiso está orientado a modificar el concepto de seguridad y defensa de Guatemala y guiar su modernización para adecuarlos a la nueva situación del país, al contexto regional y a los tratados multilaterales de los que Guatemala es parte.

31. Sectores de la sociedad civil asumieron el tema con entusiasmo, no exento de divergencias, debido a que la formulación de la política de defensa es central para lograr la positiva transformación de uno de los principales actores del enfrentamiento. Inicialmente, no se generaron espacios de encuentro que permitieran un trabajo conjunto y la sociedad civil continuó ajena el tema. A fines de 1999, el Presidente de la República, en un acto público, entregó a MINUGUA una copia del manual de Doctrina Militar del Ejército de Guatemala que la Misión recibió como un proyecto pendiente de discusión. Por su parte, la Comisión de Acompañamiento estimó que era un documento de trabajo que era necesario analizar y algunos sectores de la sociedad civil lo rechazaron porque no habían participado en su discusión. Debido a la alta sensibilidad de este tema en una sociedad que ha pasado por 36 años de enfrentamiento armado, el actual Gobierno decidió revisar el manual y considerarlo como un borrador de trabajo como base para la discusión.

32. Posteriormente, la sociedad civil con el apoyo de la cooperación internacional logró crear espacios para un importante diálogo mediante un proyecto sobre seguridad democrática. Uno de los resultados positivos, reconocido por la sociedad civil y los oficiales del Ejército reunidos en las mesas de trabajo, es la confianza mutua alcanzada, condición imprescindible para un diálogo de esta naturaleza. Finalmente, en noviembre de 2001 se promulgó el Acuerdo Gubernativo 456-2001, donde se establecen las bases para el diálogo con la sociedad para el diseño y formulación de una política de defensa nacional. La Misión valora esta iniciativa y espera que la convocatoria sea amplia y representativa, lo que daria legitimidad al producto del trabajo conjunto. Paralelamente, este promisorio diálogo debe encararse con criterios de amplitud y flexibilidad que permitan avanzar lo más rápidamente posible, ya que de ella derivará la Doctrina Militar. Una vez establecido el Consejo Asesor de Seguridad, este órgano sería el ámbito más adecuado para la formulación de futuras políticas relativas a la seguridad.

El presupuesto del Ejército

33. En el AFPC, las partes acordaron "Reorientar el uso y distribución de su presupuesto [del Ejército] hacia las funciones constitucionales y la doctrina militar a que hace referencia el presente Acuerdo, optimizando los recursos disponibles de forma tal de alcanzar en el año i999 una reducción respecto al gasto destinado en i995 de un 33% en relación con el Producto interno Bruto (PiB). Esto permitirá liberar recursos del Presupuesto General de ingresos y Egresos del Estado para la atención de los programas de educación, salud y seguridad ciudadana" (ver anexo 1).

34. La Misión verificó que el presupuesto ejecutado por la institución se fue reduciendo progresivamente en 1997 y 1998 alcanzando porcentajes del PIE aún menores a los acordados. En 1999, el monto total de la ejecución del presupuesto militar se ubicó en 914 millones de quetzales, cifra que representó el 0,68% del PIE, porcentaje levemente superior al 0,66% estipulado en el compromiso.

35. La situación fue diferente durante los años 2000 y 2001. En ese período, pese a que el presupuesto aprobado en la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado contemplaba la meta establecida, la misma se vio seriamente incumplida a través de constantes transferencias monetarias que el Ejecutivo realizó en beneficio del Ministerio de la Defensa Nacional. Esto provocó que dicho Ministerio ejecutara cifras muy superiores a la meta establecida en el Acuerdo.

36. Para los años mencionados, el total de gasto ejecutado por el Ejército alcanzó el 0,83% y el 0,96% del PIE respectivamente, alcanzado cifras relativas similares a las del período del enfrentamiento armado. Paralelamente, el gasto asignado a diversos rubros del Programa de Gasto Prioritario para la Paz fue insuficiente. Lo ocurrido no sólo contravino el espíritu de la Ley del Presupuesto sino que viola la letra y el espíritu de los Acuerdos de paz.

37. Es preciso insistir en la necesidad de sostener las metas de gasto estipuladas en los Acuerdos, tanto para aquellos sectores en los que se estableció aumentar el gasto, como en los que se acordó su disminución. El cumplimiento de los compromisos de la paz debe ser permanente y las metas de gasto asignado deben sostenerse mientras subsista la necesidad de priorizar el gasto social para alcanzar un desarrollo social justo, equitativo y no discriminatorio.

38. La Misión estima que existe un doble incumplimiento, por un lado el aumento del gasto del Ministerio de la Defensa Nacional, por otro, la falta de priorización del gasto social a expensas de las mencionadas transferencias. Para el período 2002, la nueva Ley del Presupuesto pretendió corregir parcialmente esta situación incluyendo expresamente una disposición por la cual se impide al Organismo Ejecutivo la transferencia presupuestaria de 10 asignado al pago del servicio de la deuda pública hacia otras partidas. Si bien esta disposición no impediría que el Ejecutivo realizara transferencias de otras partidas presupuestarias, a inicios de mayo de 2002 el Ministro de la Defensa Nacional se comprometió públicamente a no ejecutar más del 0.66% del PIE durante este ejercicio fiscal.

39. En el curso de la verificación de esta situación la Misión encontró diversas dificultades, debido a que las autoridades militares indicaron que la parte del gasto relativa a la inversión en equipo bélico no debía ser revelada, dado que es considerada de seguridad nacional. Con ello, se estaría asignando a este tema un valor superior al que revisten los asuntos estratégicos como el orden de batalla o el despliegue estratégico militar, informaciones a las que sí tuvo acceso MINUGUA durante el proceso de verificación. Como se expresa más adelante, es necesario que el Gobierno avance en el diseño e implementación de la política más adecuada para la adquisición de armas y equipo bélico.

40. Asimismo, las autoridades militares interpeladas por el Congreso en ejercicio de sus facultades de supervisión han brindado informaciones imprecisas o se han amparado en el secreto militar establecido en el artículo 30 de la Constitución para no proporcionarlas. Estos obstáculos al control legislativo y la falta de información a la sociedad civil contribuyen a la poca transparencia de la gestión financiera del Ministerio de la Defensa. Además de la necesidad de que el Congreso de la República continúe ejerciendo adecuadamente su rol de control, esta situación pone de relieve la urgencia de cumplir con los compromisos relativos a la regulación del acceso a la información sobre asuntos militares y diplomáticos y de establecer pautas de clasificación y desclasificación de la información. Es urgente también establecer medidas de transparencia que permitan conocer si el gasto militar es coherente con los objetivos de la defensa.

41. La Misión estima, además, que existe un desequilibrio de la estructura del presupuesto de defensa ya que las remuneraciones del personal representan cerca del 80% del total. Esta situación condiciona fuertemente la inversión y la educación militar, perjudicando sensiblemente el proceso de modernización y profesionalización de la institución. Se espera que el diálogo sobre la política de defensa con la sociedad civil concluya con el establecimiento del modelo de institución armada al que aspira la sociedad guatemalteca, y que el Organismo Ejecutivo planifique su presupuesto según los recursos y las prioridades del Estado.

42. Finalmente, la Misión reitera su profunda preocupación porque el gasto militar ha alcanzado nuevamente cifras de la época del enfrentamiento armado y por que, frecuentemente, las autoridades justifican dicho gasto en el apoyo del Ejército a otras instituciones del Estado aduciendo su debilidad o ausencia en el interior del país. Dichas actividades de apoyo no se corresponden con las misiones fundamentales del Ejército de Guatemala.

La reducción, la reconversión y el tamaño del Eiército

43. Entre 1997 y 1998, en cumplimiento de lo establecido en el AFPC, se llevó a cabo la reducción numérica de efectivos militares que concluyó con la firma de un acta, el 23 de septiembre de 1998, entre el Ministerio de la Defensa Nacional, la Secretaría de la paz y MINUGUA. El acta señala que en esa fecha el Ejército totalizaba 31,423 hombres, cantidad que cumplía con los requisitos fijados en el Acuerdo. El porcentaje de reducción se basó en las Tablas de Organización y Equipo (TOE) del Ejército, que autorizaban un total de 46,900 efectivos de alta en la última etapa del enfrentamiento armado. Las actas de verificación sobre la reducción de los efectivos del Ejército indican que, salvo el porcentaje de reducción aportado por la desmovilización de la PMA, el resto se alcanzó mediante la regularización de las plazas contempladas en la TOE, adecuándolas a la nueva meta.

44. El compromiso no estableció que la disminución fuera proporcional en los distintos niveles jerárquicos, lo que produjo que la reducción afectara sólo al personal de tropa y no incluyera oficiales y especialistas, lo que alteró el equilibrio estructural de la pirámide de mando. Complementariamente, se redujo el cupo de ingreso a la Escuela Politécnica, lo que permitiría, a largo plazo, disponer de un cuerpo de oficiales más equilibrado en relación con la tropa. Contradictoriamente, la verificación indica que el número de cadetes egresados como oficiales en el año 2001 registró un aumento.

45. El AFPC establece que el tamaño, los recursos y las futuras estructuras del Ejército deberán responder a las necesidades derivadas de sus nuevas funciones de defensa de la soberanía y de la integridad territorial y con las posibilidades económicas del país. También indica que la institución deberá realizar una verdadera reconversión, orientada a su modernización y profesionalización. Como se dijo antes, la futura formulación de la Política de Defensa, consensuada con la sociedad civil, y la elaboración de la nueva Doctrina Militar, permitirá establecer el tipo de organización que el Ejército necesita para cumplir su misión y los recursos que requerirá para asegurar su operatividad.

46. Otro aspecto de singular importancia para este tema es el entorno regional. Teniendo en cuenta los tratados internacionales en materia de defensa de los que Guatemala es parte, especialmente el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, surge el interrogante sobre la necesidad y pertinencia del tamaño actual del Ejército y sus estructuras. Cabe recordar que dicho tratado establece, en el capítulo de Seguridad Regional, entre otros, los principios de la solución pacífica de las controversias, la defensa colectiva y solidaria en caso de agresión armada, la unidad nacional y la integridad territorial en el marco de la integración centroamericana. Otros objetivos complementarios establecen un programa permanente de medidas de confianza mutua y la continuación de los esfuerzos para el logro de un balance razonable de fuerzas militares y de seguridad pública de acuerdo con la situación interna y externa de cada Estado Parte.

47. Otro compromiso importante del Gobierno, que afecta la reestructuración del Ejército, es el de adoptar las políticas más adecuadas para la adquisición de armas y equipo bélico de acuerdo a las nuevas funciones de la institución. En la actualidad la ausencia de una política de defensa retrasa sensiblemente la definición de una política militar que dé marco a la política de adquisición de armas y equipo bélico.

48. La verificación ha podido establecer que el material bélico y de uso común que posee actualmente el Ejército es, en general, obsoleto y está desgastado por su uso durante el conflicto, excepto algunos vehículos de transporte que fueron sustituidos por otros más modernos. Como ya se expresó, el desequilibrio en la estructura del gasto militar, orientado en cerca del 80% a remuneraciones de personal, impide cualquier tipo de inversión eficiente para mejorar el material. La falta de inversión en equipos también limita que el Ejército cumpla adecuadamente una de sus funciones constitucionales esenciales, como es la defensa del espacio aéreo y del mar territorial.

49. En relación con el posible abastecimiento de municiones a la PNC por la Fábrica de Municiones del Ejército, el 5° informe de verificación del Secretario General señala que en el año 2000 se realizaron estudios técnicos que demostraron que era muy costoso iniciar una nueva línea de fabricación. Sin embargo, en el 2001, se verificó que la institución militar inició una línea mecánica de fabricación de municiones que permite cubrir en parte la necesidades de la institución policial.

50. Respecto al compromiso de reconversión de las estructuras del Ejército, la Misión verificó que mediante acuerdos gubernativos se cerró el Comisariato del Ejército y se reconvirtió el Instituto Geográfico Militar en Instituto Geográfico Nacional, dependiente del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. La frecuencia televisiva asignada al Ejército fue entregada a la Presidencia de la República, la que aún no la ha reasignado. Por su parte, los egresados de los institutos Adolfo V. Hall pasaron a formar parte de las reservas militares del país. Se encuentra en proceso de verificación el funcionamiento del Instituto de Previsión Militar y del Banco del Ejército, que deben operar en las mismas condiciones financieras y comerciales que instituciones civiles similares.

El redespliegue de las unidades militares

51. El compromiso correspondiente del AFPC establece que se debe realizar un redespliegue orientado en función de la defensa nacional, cuidado de fronteras y protección de la jurisdicción marítima, territorial y del espacio aéreo. La primera constatación es que la reducción de efectivos militares realizada en 1997 no se reflejó en la disminución proporcional de zonas, bases militares y destacamentos desplegados en el terreno y que sólo se registró el desmantelamiento de las zonas militares N° 4 de Salamá, N° 8 de Chiquimula, N° 9 de Jalapa y N° 14 de Sololá. En 1999 la Misión verificó la situación del despliegue territorial de las unidades militares, centrándose en los aspectos cualitativos. La información recogida permitió establecer la persistencia de un despliegue orientado a la lucha contrainsurgente. Entre febrero y septiembre de 2000, se verificó que la Fuerza de Tarea Maya y más de 30 destacamentos fueron desactivados. Desde esa fecha no se han registrado más avances en el cumplimiento de este compromiso, que fue recalendarizado para finales de 2002.

52. Los diferentes informes del Secretario General reflejan la preocupación sobre el insuficiente avance de este compromiso. La verificación demuestra que, entre otros, destacamentos como los desplegados en el Área Ixil (Bisán, Chiul y Chajul), que tienen como misión proporcionar seguridad al flujo logístico, difícilmente pueden justificar su existencia desde el punto de vista estrictamente militar en una zona donde la infraestructura de comunicaciones es prácticamente inexistente. Entre otras, las unidades militares consideradas emblemáticas durante el conflicto y que carecen de valor táctico y estratégico frente a los nuevos roles de defensa externa, deberían ser desmanteladas.

53. Así como se cuestiona la presencia de algunas unidades con misiones de asegurar el flujo logístico y las de apoyo a las fuerzas de seguridad civil y a otras instituciones, un elevado número de destacamentos cuenta con misiones adicionales tales como protección del entorno ecológico y del patrimonio cultural, control del tráfico de armas y prevención de incendios forestales, funciones que deberían estar en la órbita de instituciones civiles.

54. A finales del año 2000, el Jefe del Estado Mayor se comprometió a desactivar los destacamentos del Área Ixil en dos etapas, ambas durante el año 2001. La primera consistía en la reducción de efectivos y la segunda en el desmantelamiento definitivo de estas unidades; ninguna de las dos etapas se cumplió. En 2001, el Ministro de la Defensa Nacional reconoció que el despliegue tenía aún características contrainsurgentes y, posteriormente, el Jefe del Estado Mayor, actual Ministro de la Defensa Nacional, manifestó la existencia de un plan quinquenal para dar cumplimiento a los compromisos de los Acuerdos de paz, entre ellos el de redespliegue militar. Este plan fue solicitado por la Misión reiteradamente sin obtener respuesta, pese a que habría circulado desde febrero de 2001 en diferentes ámbitos políticos y militares.

55. En el último trimestre de 2001, la Misión inició una fase de actualización de la verificación del despliegue militar. Debido a que el Ministerio de la Defensa no proporcionó información de base para esta actividad, la verificación se realizó visitando la totalidad de las unidades militares desplegadas. La información recabada permite concluir que no ha existido reducción de unidades militares desde septiembre de 2000. Por el contrario, muchas de ellas han recibido la reformulación de sus antiguas misiones u otras complementarias encaminadas al apoyo de las instituciones civiles dentro de sus respectivas jurisdicciones. Una vez más, la Misión refuerza la convicción de que el Ejército continúa desplegado, no en función de la defensa de la soberanía, sino para mantener cierto control territorial y poblacional.

56. Finalmente, en la matriz de seguimiento a los temas principales identificados en el Grupo Consultivo de febrero de 2002, se prevé que en diciembre de este mismo año se procederá a reestructurar las fuerzas de tierra, de acuerdo con el Plan de Regionalización Militar. La información disponible indica que, mediante la emisión de acuerdos gubernativos, se desactivaría una zona militar y se activaria una región militar. A fines de abril de 2002, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional indicó a la Misión que el Ejército se encuentra realizando un estudio nacional sobre la reorganización del despliegue militar, cuyos resultados estarán disponibles en el corto plazo. La Misión evaluará estos resultados según lo establecido en los Acuerdos de paz.

Sistema educativo y entrenamiento militar

57. En el AFPC, las Partes firmantes indican la necesidad de adecuar los reglamentos de enseñanza para que el sistema educativo militar sea congruente "... en su marco filosófico, con el respeto a la Constitución de la República y demás leyes, con una cultura de paz y convivencia democrática, con la doctrina definida en el presente Acuerdo, con los valores nacionales, el desarrollo integral del ser humano, el conocimiento de nuestra historia nacional, el respeto a los Derechos Humanos, la Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, así como la primacía de la persona humana". En igual sentido establece que: "...el gobierno llevará a cabo la adaptación y transformación del contenido de los cursos creados en el contexto del enfrentamiento armado, con funciones contra insurgentes, de modo que sean congruentes con el nuevo Sistema Educativo Militar y se garantice la dignidad de los participantes, la observancia de los derechos humanos y su vocación de servicio al pueblo". Los escasos avances registrados en las reformas del sistema educativo militar al final del año 2000, motivaron la recalendarización de este compromiso.

58. Durante el enfrentamiento armado las estructuras educativas y de entrenamiento del Ejército guatemalteco estaban definidas por la lógica del conflicto. El Ejército priorizó la educación militar contrainsurgente sobre la formación profesional militar para un conflicto de carácter convencional, en cuya doctrina se plasman los principios clásicos de la Defensa Nacional que contemplan principalmente las amenazas externas a la soberanía e integridad territorial.

59. La Misión realizó una amplia verificación sobre el sistema educativo militar que actualmente está integrado en dos niveles educativos básicos (ver anexo 2). En dicho marco analizó múltiples documentos, entre ellos el Manual de Doctrina Militar presentado por el Alto Mando Militar el 16 de diciembre de 1999. Dicho manual tiene varias deficiencias como la persistencia de conceptos vinculados con la Doctrina de la Seguridad Nacional y otros problemas estructurales y conceptuales. Pese a ello, ya que es considerado un borrador de trabajo, continúa siendo un punto de referencia para la institución castrense (ver párrafo 31).

60. En Guatemala, los centros educativos del Ejército no tienen una dirección centralizada que asegure la coherencia del sistema de enseñanza. En 1997, con el propósito, de iniciar una transformación del sistema educativo, el Ejército creó el Comando de Educación y Doctrina (CEDOC) que aún no ha iniciado su trabajo. Los comandos de la enseñanza militar, como el referido, son los órganos internos de las fuerzas armadas donde se planifican los cambios de pensa de estudios y se materializan las modificaciones de los manuales y doctrinas.

61. La Misión ha podido verificar, a través de entrevistas con diferentes autoridades de los centros de enseñanza militar, que el alcance y aplicación de las normas de la enseñanza se define con criterios disímiles y personales. Los entrevistados explicaron que debido a que en muchas ocasiones no cuentan con directivas concretas, toman la decisión de modificar los pensa y las cargas horarias según su entender. Estas resoluciones asumidas por las autoridades de los centros no representan el camino más adecuado para construir un sistema educativo militar homogéneo. Además, no garantiza transformaciones profundas y permanentes en la educación militar.

62. En la directiva 001-MDN-99 denominada "Política Militar y Lineamientos generales de la conducción del Ministerio de la Defensa Nacional que norman la actividad a desarrollar por el Ejército de Guatemala durante 1999", se realizan otros intentos para profundizar en la transformación y modernización del sistema educativo. La directiva orienta la continuación del proceso de reorganización y readecuación del entrenamiento y la educación del personal militar, y acentúa el fortalecimiento de los valores axiológicos. Los criterios más destacados se dirigen a revisar y reformar el perfil del futuro oficial, a fortalecer el Centro de Estudios Militares, a la fundación del Colegio de Altos Estudios Militares Estratégicos, a crear los cursos y programas al nivel operativo y administrativo sobre operaciones de paz y de asistencia humanitaria y a fortalecer la capacitación técnica en el Programa de Educación Integral del Soldado (PEISOL). Entre 1999 y 2000, el Estado Mayor de la Defensa Nacional elaboró un documento de trabajo sobre el diseño conceptual de la educación militar, resumiendo 21 tomos de trabajo académico donde participaron profesionales de las universidades privadas.

63. Como se puede apreciar, han existido diversas iniciativas para transformar el sistema de educación militar. No obstante, los esfuerzos dispersos de distintas administraciones militares, la falta de coordinación y coherencia, los continuos cambios en la cúpula militar y la interpretación personal y diversa de las directrices dictadas, impide que en los hechos se materialicen transformaciones significativas.

64. Otro documento importante que propuso modificaciones al entrenamiento militar fue el de análisis y evaluación del curso Kaibil elaborado en julio de 1996 por el Ejército. El texto contiene un análisis general sobre las condiciones del conflicto armado interno y las causas que lo generaron y realiza una evaluación crítica de los cursos que se imparten en el Centro de Adiestramiento y Operaciones Especiales Kaibil (CAYOEK). La verificación ha permitido establecer que esta evaluación sólo se tradujo en dos cambios. Por un lado, la sustitución del lema kaibil "El kaibil es una máquina de matar cuando fuerzas o doctrinas extrañas atentan contra la Patria o el Ejército" por el de "El kaibil es la élite del soldado guatemalteco cuando fuerzas extrañas atentan contra la Patria". Por el otro, se introdujeron las materias de Derecho Internacional Humanitario y de Derechos Humanos, aunque éstas se imparten con reducida carga horaria y de forma poco adecuada a sus objetivos. Al mismo tiempo, la verificación indica que persisten antiguas prácticas de aleccionamiento ideológico, el entrenamiento continúa siendo contrainsurgente, el castigo físico sigue siendo uno de los métodos de sanción al estudiante y perduran lemas como el de "si avanzo sígueme, si me detengo aprémiame, si retrocedo mátame". Todo ello es contradictorio con el espíritu de los Acuerdos y ratifica el incumplimiento de los compromisos relacionados con el sistema de enseñanza militar.

65. En los cursos que se imparten en la Escuela de Asuntos Civiles y Operaciones Psicológicas persiste el uso de los esquemas contrainsurgentes aplicados durante el enfrentamiento armado. La orientación básica de la enseñanza de Asuntos Civiles toma sus valores axiológicos de la Doctrina de Asuntos Civiles, elaborada exclusivamente para el conflicto interno, cuyo contenido sustantivo ha perdido vigencia desde la firma de los Acuerdos de paz. Complementariamente, gran parte de los pensa de estudio están orientados a capacitar en actividades de inteligencia social, dirigidas al control poblacional que se refleja, por ejemplo, en los Informes Periódicos de Asuntos Civiles (ver párrafo 101).

66. La Escuela de Inteligencia del Ejército es otro de los centros de capacitación que deberían haberse reorientado conceptualmente, en especial debido a las funciones polémicas y cuestionadas que estos servicios han cumplido. La verificación permite afirmar que, con pocas variaciones, subsisten los mismos pensa de estudios de la época del conflicto, en algunos casos alejados de las funciones de una inteligencia militar acorde con la misión actual del Ejército.

67. La falta de avances concretos en materia de transformación de la educación militar también se evidencia en la reforma de los manuales de instrucción militar. La modificación más destacada es la sustitución del manual de operaciones contrainsurgentes por el de cooperación integral. No obstante, la lectura comparativa de ambos manuales permite concluir que el cambio que se produce es básicamente nominal y que el contenido sustantivo tiene muy pocas variaciones. Se valora la introducción en los pensa de estudios de las materias de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, sin embargo, como en otros casos ya señalados, persiste la falta de criterios coherentes en su abordaje.

68. En los institutos Adolfo V. Hall se mantienen los reglamentos internos que privilegian el castigo físico como método de sancionar a los alumnos. Esta aberrante práctica, que viola los más elementales derechos a la integridad física de las personas, se extendió, en el pasado, a todos los ámbitos militares y es el ejemplo de la formación inicial que tienen los alumnos de estos institutos. Este asunto es controversial entre las autoridades de los establecimientos educativos, ya que mientras algunos manifiestan que el castigo físico está implícito en la formación militar, otros señalan los abusos que se registran como resultado de estas prácticas y afirman su consentimiento para modificar los códigos disciplinarios y reglamentos de funcionamiento interno. Representantes del Ejército expresaron a la Misión que una comisión interna se encuentra trabajando en la elaboración de una propuesta para modificar el reglamento de sanciones del Ejército.

69. Durante el enfrentamiento, como consecuencia de las necesidades operativas, el Ejército disminuyó sensiblemente su esfuerzo en educación y algunos institutos de formación y capacitación cerraron temporalmente o aceleraron los cursos. Por ello, el presupuesto destinado a la enseñanza militar fue menor. Luego de firmada la paz esta situación se revirtió, registrándose un aumento progresivo en la ejecución presupuestaria en educación del 1,5% en 1996 a un 11,3% en 2000. Esto significó un avance en la materia a pesar de las serias limitaciones de orden estructural y conceptual que aún perduran. Sin embargo, en el año 2001 el Ministerio de la Defensa Nacional ejecutó solamente el 3,9% de su presupuesto en enseñanza militar y la programación para el año 2002 contempla apenas el 2,95%, lo que supone un obstáculo para el proceso de reforma del sistema educativo militar.

C) Información e inteligencia

70. Las Partes firmantes de los Acuerdos otorgaron especial importancia al tema de la inteligencia militar que se refleja en varios compromisos orientados a modificar sus estructuras. Con el propósito de regular y limitar las actividades de la inteligencia militar, el AFPC establece una serie de conceptos y herramientas para conformar un sistema nacional de inteligencia, integrado por una Secretaria de Análisis Estratégico (SAE), una Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional y un Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de la Información (DICAI) del Ministerio de Gobernación. El sistema se prevé integral y supervisado por el poder civil. Los compromisos ordenados bajo este acápite establecen claramente varios aspectos a tener en cuenta para la conformación del sistema.

71. Pese al compromiso de delimitar claramente las actividades de la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional y al de impedir que existan redes o grupos de inteligencia que no correspondan a las funciones asignadas a las dependencias de inteligencia y análisis, el Ejército continúa brindando apoyo en tareas de inteligencia para combatir el crimen organizado y la delincuencia común. Por otro lado, la Misión ha constatado que en la Escuela de Inteligencia del Ejército se continúan capacitando y adiestrando a oficiales de la PNC desnaturalizando el verdadero sentido de la inteligencia policial.

72. Esta situación es contraria al espíritu de los Acuerdos y tiene como consecuencia inmediata la limitación del desarrollo de una verdadera inteligencia civil. Además, la Misión ha verificado casos en los cuales agentes de inteligencia militar han realizado investigaciones paralelas, sin facultades para ello, desviando las investigaciones oficiales y obstaculizando la labor de la justicia.

73. El avance más notorio registrado en materia de integración de un sistema de inteligencia fue la creación de la SAE. Los Acuerdos señalan que para informar y asesorar al Presidente como forma de anticipar, prevenir y resolver situaciones de riesgos para el estado democrático se creará una secretaría dependiente de la Presidencia de la República. También indican que este organismo será civil y tendrá acceso a información de fuentes públicas y a la que recaben de la DICAI y la Inteligencia Militar y no podrá realizar investigaciones encubiertas propias. La SAE, la DICAI y la Inteligencia Militar respetarán la separación de funciones de inteligencia e información y las operaciones a que ellas den lugar.

74. Inicialmente, varios miembros del Ejército formaron parte de la SAE, lo que la Misión calificó como una violación al respectivo compromiso. Esta situación fue corregida, casi en su totalidad. La tarea de la SAE de obtener información de otras agencias de inteligencia se ve dificultada por la inexistencia de la DICAI y la limitada información proporcionada por la inteligencia militar. Entre el 2000 y el 2001 la SAE se desplegó en nueve puntos del territorio nacional con el objetivo de obtener la información necesaria in situ.

75. En 2001 se conoció una iniciativa parlamentaria para la disolución de la SAE, que argumentaba que las funciones actuales de la Secretaría eran cumplidas por el Ministerio de la Defensa Nacional y el Ministerio de Gobernación. Esta iniciativa finalmente no prosperó, lo que hubiera significado un grave retroceso en el único avance registrado en los compromisos sobre inteligencia contenidos en los Acuerdos de paz. Paralelamente, el presupuesto aprobado para la SAE en el presente año no alcanza a ser la mitad de lo ejecutado en 2001. Ello refleja la falta de voluntad política de fortalecer esta institución de inteligencia civil. Esta nueva situación presupuestaria obligó a las autoridades de la SAE a una reestructuración interna, al despido de personal y a la reducción de salarios, afectando el cumplimiento de sus funciones.

76. Como se mencionó, otro eje del Sistema Nacional de Inteligencia es la implementación del DICAI. Durante el actual Gobierno se promulgó un acuerdo gubernativo para crear el citado departamento de inteligencia civil. Debido a que el mismo no cumplía lo establecido en los Acuerdos, a que se presentaron recursos de inconstitucionalidad y a que varias organizaciones nacionales e internacionales se pronunciaron en contra, el Presidente de la República procedió a su derogación. Con posterioridad a estos hechos no se ha registrado ninguna iniciativa para crear la DICAI.

77. El Gobierno se comprometió también a promover, con miras a evitar cualquier abuso de poder y garantizar el respeto de las libertades y derechos ciudadanos, una ley que estableciera las modalidades de supervisión de los organismos de inteligencia del Estado por una Comisión específica del Organismo Legislativo, y otra ley que regulara el acceso a la información sobre asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional señalados en el artículo 30 de la Constitución y que dispusiera los procedimientos y niveles de clasificación y desclasificación. El único avance en la materia fue la elaboración por la SAE de un anteproyecto de ley sobre el Acceso a la Información que posteriormente el Ejecutivo presentó al Congreso de la República.

78. La Misión estima que la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia permitiría al Gobierno dar cumplimiento a uno de los temas paradigmáticos de los Acuerdos de paz y construir un instrumento esencial para el Estado. La insuficiencia actual de los organismos de inteligencia civil, fruto del incumplimiento de varios compromisos sobre la materia, facilita que la Inteligencia Militar continúe realizando funciones que no le corresponden.

79. Organizaciones de la sociedad civil, apoyadas por organismos internacionales, han realizado avances sustantivos en aspectos conceptuales relacionados con la seguridad democrática y en particular en el tema inteligencia. Debido a la ausencia de iniciativas del Ministerio de la Defensa Nacional y del Gobierno en general, se deberían valorar los esfuerzos de la sociedad con el propósito de elaborar un instrumento jurídico que permita contar con las instancias adecuadas en estos asuntos.

D) El Estado Mayor Presidencial y la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad

80. En el AFPC, las partes acordaron que para garantizar la seguridad del Presidente y Vicepresidente y sus familias, así como el apoyo logístico a las actividades de la Presidencia de la República, era necesario sustituir el Estado Mayor Presidencial (EMP) por otra entidad. Desde su instalación en 1994, la Misión ha verificado que esta institución ha sido responsable de muchas y graves violaciones a los derechos humanos, incluyendo ejecuciones extrajudicales y desapariciones forzadas. Al mismo tiempo, la CEH ha dado cuenta de trágicas situaciones vinculadas al EMP durante el enfrentamiento armado.

81. A inicios de su mandato, el actual Gobierno promulgó el Acuerdo Gubernativo (AG) 32-2000 creando la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad (SAAS) bajo la dirección del Presidente de la República y le asignó responsabilidades administrativas para apoyar la función ejecutiva del Estado. Posteriormente, el AG 73-2000, del 4 de febrero de 2000, modifica al anterior y señala que el objetivo de la SAAS "será el de proveer apoyo logístico y seguridad de naturaleza civil al Presidente y Vicepresidente de la República. En su Reglamento Orgánico Interno se establecerán la estructura, organización y funciones de esa Secretaría". A la fecha de este informe el mencionado reglamento no ha sido elaborado. Finalmente, el AG 400-2000, del 2 de agosto de 2000, señala que "para atender sus funciones la Secretaría estará integrada por un Secretario, dos Subsecretarios, y el personal ejecutivo, profesional, administrativo, técnico y operativo que se establezca. Para el caso de los Subsecretarios, cada uno de ellos tendrá respectivamente a su cargo el Área de seguridad y el Área administrativa". No obstante, a finales del año 2000 la desactivación del EMP no se había cumplido y, por tanto, la Comisión de Acompañamiento acordó que se realizaría la transferencia progresiva de funciones, equipos y presupuesto a la SAAS hasta la total disolución del EMP en el primer semestre del año 2003.

82. La SAAS ha iniciado un lento pero continuo proceso de fortalecimiento. No obstante, la Misión estima que las normas jurídicas que la sustentan no le brindan la estabilidad necesaria para su permanencia como institución y tampoco contienen ninguna disposición respecto a la sustitución del EMP por esta nueva entidad. Es necesario resaltar la importancia de la creación de la SAAS como una entidad que representa un singular modelo de protección presidencial de naturaleza civil, cuya organización recoge parte de las experiencias positivas de países como Argentina, El Salvador, Estados Unidos de América, Israel y México, que han brindado distintos programas de intercambio y capacitación al personal de la entidad.

83. La SAAS, con el apoyo de la comunidad internacional, ha iniciado un proceso de formación de agentes que tiene previsto preparar 346 efectivos en junio de 2003, cifra que apenas alcanza el 50% de los efectivos con que cuenta el EMP. En esa fecha, la SAAS debería asumir la totalidad de funciones actuales del EMP. En cuanto al origen del personal reclutado, se ha constatado las siguientes proporciones: 50% provienen de la PNC, 30% del EMP y 20% son civiles. Según autoridades de la SAAS, el personal seleccionado para la protección de personalidades proveniente del EMP, es rigurosamente investigado para evitar que se incluya a personas comprometidas en violaciones a los derechos humanos.

84. La diversa procedencia de su personal hace que la institución brinde prioridad al proceso de formación, a fin de fortalecer su orientación hacia una protección presidencial de carácter netamente civil, reflejada en los aspectos operativos, políticos, ideológicos, así como en los valores axiológicos contenidos en los pensa de estudio y de entrenamiento. La verificación constató que la SAAS ha planificado un proceso coherente de formación de agentes en el "Curso de Protección Civil Presidencial", cuyo resultado será la graduación de cinco promociones. Cada una de éstas tendrá una duración aproximada de seis meses, tiempo superior al empleado por el EMP para el mismo cometido. Cada promoción estaría conformada por alrededor de 70 funcionarios.

85. Funcionarios de la SAAS cumplen la función de otorgar seguridad al Vicepresidente de la República; no obstante, el mando operativo aún permanece a cargo del EMP. La verificación indica que la SAAS ha realizado una programación para asumir las funciones del EMP en el tiempo previsto en la recalendarización. Se espera que, a su vez, el EMP elabore un plan para que la transferencia se materialice y la nueva entidad continúe su crecimiento institucional. La Matriz de Seguimiento a los temas principales identificados en el Grupo Consultivo recoge elementos prioritarios para avanzar en este compromiso a febrero de 2003, entre otros, continuar con la capacitación de las tercera y cuarta promoción de agentes de seguridad de la SAAS, mantener la seguridad de la familia del Vicepresidente, implementar la seguridad de los ex Presidentes e incluir en el proyecto de presupuesto del año 2003 los fondos para la indemnización del personal del Estado Mayor Presidencial.

III. RELACIONES DEL EJÉRCITO CON LA SOCIEDAD CIVIL

A) La desmilitarización y el fortalecimiento de las instituciones civiles

86. Los compromisos asumidos en los Acuerdos de paz presentan como eje transversal la reconversión y desmantelamiento de estructuras militares que, amparados en la lucha contrainsurgente, asumieron responsabilidades políticas, económicas y sociales provocando la militarización del Estado y la sociedad.

87. La desmilitarización de una sociedad se refleja en múltiples factores y actividades de la vida nacional. Debe existir una verdadera subordinación de las fuerzas armadas al poder civil, y su rol debe enmarcarse dentro del concepto de una sociedad democrática. No existirá en el país una real desmilitarización, ni la institución castrense podrá modernizarse, mientras la formulación de una política pública de defensa no defina el verdadero rol del Ejército, orientando y regulando su función constitucional. No es suficiente que las autoridades militares reiteren públicamente su apego a la Constitución y las leyes, sino que son necesarias transformaciones estructurales y de actitudes que pongan fin al protagonismo distorsionante de la institución castrense y promuevan el fortalecimiento de las instituciones civiles.

88. El caso de la seguridad pública es un claro ejemplo de lo dicho. Al crearse la nueva Policía Nacional Civil, la administración anterior estableció que el Ejército debía apoyar en las tareas de seguridad pública a esta incipiente institución que daba sus primeros pasos. Hoy, transcurridos más de cinco años desde la instalación de la PNC, a pesar de que ha completado la plantilla de efectivos prevista en los Acuerdos y que se ha desplegado en la casi totalidad del territorio, el Ejército continúa brindando apoyo a los operativo s policiales y, en algunos casos, los realiza en forma independiente. La verificación indica que la intervención y tutela del Ejército en tareas de seguridad pública, además de no producir una reducción de los índices de criminalidad, atenta contra el desarrollo institucional de la PNC y pone en riesgo el debido proceso judicial.

89. Diversos instrumentos legales han formalizado el apoyo del Ejército a las Fuerzas de Seguridad Civil. El Acuerdo Gubernativo (AG) 90-96, ya derogado, establecía el apoyo a las fuerzas de seguridad civil en los planes de seguridad ciudadana; el AG 82000 establece la cooperación entre la Policía Militar y la PNC para prevenir la delincuencia y mantener la seguridad pública del país y el Decreto Legislativo 402000 contiene la Ley de Apoyo a las Fuerzas de Seguridad Civil. Posteriormente, el AG 87-2000 permite la utilización del Ejército en la seguridad del sistema penitenciario y, más recientemente, el AG 264-2001, emitido con ocasión de la fuga de 78 reos de alta peligrosidad de la cárcel de alta seguridad de Escuintla, faculta al Ejército a la persecución de estos reos, y a brindar custodia de los reclusos y seguridad perimetral a los recintos carcelarios.

90. En su 5° informe de verificación, el Secretario General de las Naciones Unidas expresó su preocupación por estos eventos, indicando que "...la participación del Ejército en labores de seguridad ciudadana implica un grave retroceso en el proceso de desmilitarización de la seguridad pública impulsado por los Acuerdos de paz". Los acuerdos gubernativos o legislativos que han hecho posible este apoyo se caracterizan por la indefinición de las condiciones bajo las cuales se realizan estas actividades, permitiendo a las autoridades un alto margen de discrecionalidad para su aplicación. De la misma manera, se han obviado los criterios de temporalidad, excepcionalidad y sujeción a la autoridad civil, establecidos en los Acuerdos de paz.

91. Otro retroceso en la desmilitarización se registró en el 2001, cuando el Presidente de la República nombró como Ministro de Gobernación a un militar que pasó a la situación de retiro para asumir esa función. El nuevo Ministro, a su vez, designó como sus asesores a militares en situaciones de retiro y de alta en el Ejército. La Misión expresó públicamente que esta situación va en sentido contrario al espíritu de los Acuerdos y en perjuicio de la desmilitarización del Estado. Días antes de la reunión del Grupo Consultivo para Guatemala, realizada en febrero de 2002, donde la sociedad civil y la comunidad internacional manifestaron su preocupación por la militarización de la seguridad pública, el Presidente tomó la decisión de destituir a los militares incorporados al Ministerio de Gobernación, excepto al titular de la cartera.

92. Otro de los obstáculos importantes para la desmilitarización de la seguridad pública es la intromisión de la inteligencia militar en asuntos que corresponden a la inteligencia policial. La última manifestación de este tipo de intromisión ocurrió en febrero de 2002 cuando, en el marco de un operativo antisecuestros que habría estado realizando el Servicio de Investigación Criminal de la PNC en la capital, ocurrió un trágico enfrentamiento armado con personal vinculado a la inteligencia militar, situación que es investigada por los tribunales de justicia. Otra evidencia de la militarización de la seguridad pública es la constatación de que existe una orden escrita que obliga a todos los comisarios y jefes de distrito de la PNC, a remitir los partes circunstanciados de novedades a los comandantes de las zonas militares.

93. En el mismo sentido, a fines de 2001, el Presidente de la República nombró como comisionado antiterrorista a un militar retirado. Esta decisión tampoco supone una señal política adecuada hacia la desmilitarización de las estructuras estatales, ya que su profesión no es un aval para la competencia en las funciones que se le asignaron.

94. Las recientes declaraciones públicas de autoridades militares, sobre que el Ejército es el facilitador de las políticas sociales, también van en sentido contrario a la desmilitarización del país y al fortalecimiento de la institucionalidad civil. Al respecto, el AFPC es muy claro al establecer que la función del Ejército es la defensa de la soberanía del país y la integridad de su territorio, y que la participación de la institución militar en otros campos debe limitarse exclusivamente a tareas de cooperación.

95. Con posterioridad a la vigencia de los Acuerdos de paz, en diciembre de 1996, el Ejército de Guatemala ha realizado tareas de la más diversa índole, que van desde el controvertido apoyo a la fuerzas de seguridad civil en el combate a la delincuencia común y el crimen organizado, la vigilancia perimetral de presidios, la distribución de fertilizantes, las campañas de vacunación, la alimentación escolar, la entrega de bibliotecas escolares, la construcción y mantenimiento de carreteras, el combate a la narcoactividad, la protección del medio ambiente y la participación en los Consejos de Desarrollo Departamentales, entre otras.

96. Tal y como ya se ha expresado, la verificación sobre el redes pliegue militar permite afirmar que más del 50% de las unidades militares incluye dentro de sus misiones el apoyo a instituciones del Estado. Estas abarcan desde la protección del entorno ecológico hasta la aplicación de la ley de apoyo a las fuerzas de seguridad civil. La mayoría de estas unidades militares justifica estas acciones bajo la misión de Cooperación Integral.

97. El concepto de Cooperación Integral está contenido en el manual del mismo nombre, vigente en el Ejército que, como se señaló, es uno de los pocos textos indicados como modificados en el marco de la reforma del sistema educativo militar. De hecho, su contenido se diferencia poco del viejo manual de operaciones contrasubversivas. El manual señala que: "La Cooperación Integral es el conjunto de medidas que se establecen en un país con el fin de garantizar la seguridad interna del Estado, en todo tiempo, en todas circunstancias y contra todas las formas de agresión, así como contra la acción de los fenómenos de la naturaleza". Agrega "...desarrolla un método doctrinario, aplicable a toda acción insurgente en contra del Estado y sus instituciones..." , y contiene conceptos destinados a la realización de operaciones de control de la seguridad interna, ante la hipótesis de acciones insurgentes.

98. Bajo el mencionado concepto, el Ejército realiza actividades que desnaturalizan la verdadera función militar de la defensa de la soberanía nacional y, en muchos casos, es una justificación para que partidas presupuestarias extraordinarias sean transferidas por otras entidades estatales al Ministerio de la Defensa Nacional, para la ejecución del servicio solicitado, como en el caso concreto de la distribución de fertilizantes.

99. La participación y uso del Ejército en las actividades mencionadas crea un doble efecto. Por un lado, el Estado utiliza a la institución armada para cumplir con funciones que deberían estar asignadas a dependencias civiles, bajo el pretexto de la poca capacidad operativa de éstas o su falta de presencia dentro del territorio nacional, lo que ocasiona la persistencia de la debilidad de las estructuras estatales y no permite su consolidación y fortalecimiento. Por el otro, el Ejército se ve beneficiado con esta coyuntura, pues todavía uno de sus objetivos es ejecutar labores de acercamiento a la población, a fin de realizar las tareas de inteligencia social que se describen más adelante. Se debe resaltar que este pretendido acercamiento del Ejército a la población, principalmente en las áreas rurales más afectadas por el conflicto interno, no es siempre bien recibido por las comunidades.

B) Los Asuntos Civiles

100. Los Asuntos Civiles del Ejército de Guatemala fundamentan su actuación en la Doctrina de Asuntos Civiles (manual de instrucción, B-21). El núcleo del mencionado manual está orientado directamente a la guerra contrasubversiva, lo que hace inadecuada tanto su aplicación como el mantenimiento de las unidades creadas con esta doctrina. Estas unidades se emplean frecuentemente en tareas de cooperación integral como las descritas en el capítulo anterior

101. Una de las actividades más controvertidas es la denominada de inteligencia social, que se realiza mediante el llamado "Informe Periódico de Asuntos Civiles" (IPAC) del Ejército y que continúa llevándose a cabo actualmente como complemento de la inteligencia militar. Como se dijo anteriormente, la verificación demuestra que la elaboración de los IPAC es una de las materias de estudio en la Escuela de Asuntos Civiles. Según la normativa para la elaboración del documento, esta actividad implica la recolección de datos socio demográficos y sobre las ideas y actitudes políticas de los habitantes del área concernida, lo que podría contravenir la prohibición establecida en el artículo 31 de la Constitución Política. Además, se recogen datos sobre "repatriados, refugiados, desplazados y evacuados", actividades económicas, medios de comunicación y asuntos religiosos entre otros.

102. Otras actividades señaladas en el manual de Doctrina de Asuntos Civiles y que explican en parte el rol protagónico que mantiene al Ejército son: el entrenamiento de las unidades de asuntos civiles para ser empleadas en los tres frentes (interno, población y enemigo), la elaboración de censos de población, perfiles de proyectos y coordinación con diferentes instituciones, análisis de blancos y elaboración de propaganda y contrapropaganda, el empleo táctico de la Compañía de Asuntos Civiles, señalando que ésta se utilizará "en guerra irregular antes, durante y después de un conflicto" y, además, actividades específicas como la promoción social, el desarrollo local y la puesta en marcha de proyectos en varios órdenes: educación cívica, salud, educación, desarrollo agropecuario y actividades artesanales.

103. La verificación demuestra que existen serias contradicciones entre la Doctrina de Asuntos Civiles y el Derecho Internacional Humanitario. Por ejemplo, el uso de la población civil como apoyo directo a las operaciones militares, tales como cercos, emboscadas y rastreos, contraviene lo establecido en los Protocolos Adicionales de los Convenios de Ginebra sobre la utilización de personal civil para las operaciones militares. Por otro lado, en el manual de estudio para los oficiales de Estado Mayor, las actividades de asuntos civiles están centradas en operaciones convencionales con parámetros muy distintos a los que se manejan en el manual de doctrina.

104. Cuando se analiza la experiencia de otros países se constata que tienen otra concepción de los Asuntos Civiles en tiempos de paz. Estudios comparados demuestran que generalmente no existen este tipo de estructuras y, cuando existen, se trata de Oficinas de Relaciones Públicas que atienden asuntos muy puntuales de las poblaciones de la región. En situaciones tales como operaciones bélicas o de mantenimiento de la paz, se encargan de la relación entre la fuerza desplegada en una zona y las autoridades civiles. En tiempos de paz, estas unidades permanecen desactivadas, aunque se continúe formando oficiales con esta especialidad.

105. Una de las explicaciones a las que se recurre más frecuentemente el Ejército de Guatemala para justificar la presencia des proporcionada de estas unidades es la necesidad de atender las consecuencias de las catástrofes naturales. Es importante destacar el apoyo que la institución armada puede brindar en estos casos y, en ese sentido, se considera positiva la creación y fortalecimiento de las Unidades Humanitarias de Rescate, cuya finalidad es atender este tipo de contingencias dentro del país o en apoyo países del área. No obstante, es necesario precisar que, frente a desastres naturales, como ya se ha demostrado en los países de la región, la ayuda humanitaria no se circunscribe solamente a las actividades de un grupo limitado de asuntos civiles.

106. En mayo de 2001, la Dirección de Asuntos Civiles del Estado Mayor del Ejército de Guatemala expuso a MINUGUA su plan de trabajo para los próximos años. En lo relativo al sistema de enseñanza, los responsables de la Dirección afirmaron que el Manual de Doctrina de Asuntos Civiles se encuentra sometido a revisión, al entender que su contenido no se ajusta a las nuevas funciones. Según se informó, una prioridad sería la profunda transformación conceptual y de los términos usados por Asuntos Civiles, tales como "zonas rojas", "operaciones sicológicas" y "operadores ideológicos". Un objetivo estratégico de la Dirección de Asuntos Civiles sería la preparación de efectivos del Ejército de Guatemala para su participación en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.

107. Como se puede apreciar, el Ejército de Guatemala continúa mostrando una fuerte estructura orientada a la enseñanza y aplicación operativa de la Doctrina de Asuntos Civiles. La Misión estima que el funcionamiento de estructuras de Asuntos Civiles en cada zona y base militar, luego de cinco años de firmada la paz y en el marco de la actual escasez de recursos del Estado, no refleja una verdadera voluntad de cumplir con los compromisos de los Acuerdos de paz.

IV. OBSERVACIONES FINALES Y RECOMENDACIONES

108. La firma del Acuerdo de paz firme y duradera constituye un cambio fundamental en relación con las condiciones que han prevalecido en Guatemala a lo largo de más de tres décadas. Este cambio abarca a las instituciones del Estado y entre ellas, de manera particular, al Ejército de Guatemala. El AFPC contempla que reviste una importancia fundamental fortalecer el poder civil y que dentro de una institucionalidad democrática corresponde al Ejército de Guatemala la función esencial de defender la soberanía nacional y la integridad territorial del país. Los compromisos referidos al Ejército son la vía hacia su modernización para cumplir de forma adecuada esa función.

109. La Misión ha podido constatar que el Ministerio de la Defensa Nacional no ha establecido una política institucional coherente respecto al cumplimiento de los Acuerdos de paz. Ello, sumado a los permanentes cambios en los mandos militares, ha otorgado diferentes niveles de precisión y fluidez a la información requerida en el curso de la verificación. Con el propósito de superar esta situación, el Alto Mando del Ejército designó una comisión compuesta por representantes del Ministerio de la Defensa Nacional y del Estado Mayor del Ejército que, desde febrero de 2002, se reúne periódicamente con la Misión. Los resultados iniciales obtenidos son valorados positivamente por MINUGUA.

110. La verificación del cumplimiento de los compromisos relacionados con el Ejército permite constatar que se cumplieron adecuadamente los aspectos operativo s derivados de la finalización del enfrentamiento y previstos para la primera fase del cronograma. Posteriormente, se produjo un estancamiento e incluso un retroceso en algunos aspectos, como en la militarización de la seguridad pública y el aumento del gasto del Ejército. La Misión estima que el Gobierno no ha demostrado la suficiente voluntad política para realizar las transfonnaciones previstas en los Acuerdos. No obstante, recientemente, el Ejército presentó públicamente un plan para avanzar en algunos aspectos sustantivos pendientes del AFPC.

111. En cuanto a los mencionados aspectos operativos, se cumplieron plenamente, como fue verificado entre 1997 e inicios de 1999. Estos compromisos incluyen, entre otros, la desmovilización de los CVDC y la reducción de efectivos en un 33%, mediante la regularización de las plazas contempladas en las Tablas de Organización y Equipo (TOE) y la desmovilización de la PMA.

112. Para el cumplimiento de varios de los compromisos más importantes del Acuerdo, es necesario avanzar en la agenda legislativa pendiente; en algunos casos mediante la elaboración y presentación de las iniciativas correspondientes, entre ellas: las reformas a la Ley Constitutiva del Ejército, la de clasificación y desclasificación de la infonnación, la que tipifique como delito la tenencia de registros y archivos ilegales de información política de los ciudadanos y la que regule los órganos de inteligencia y su supervisión legislativa. También es necesario continuar promoviendo la aprobación por el Congreso de la República de otras tales como la Ley de Servicio Cívico y la de Regulación de la Tenencia y Portación de Armas y Municiones, incluida la transferencia del DECAM al Ministerio de Gobernación. También es necesario avanzar en la reforma de la administración de Justicia Militar, a fin de incorporar al Código Militar la garantía del debido proceso, así como el principio de obediencia debida, la separación entre las funciones de comando, investigación y juzgamiento y la revisión de la aplicación de la pena de muerte a delitos militares, actualmente prevista para muchos de ellos.

113. La Misión valora la iniciativa del Gobierno de comenzar el proceso de discusión de la política de defensa. La decisión de crear un grupo de trabajo conformado por miembros de la sociedad civil y representantes del Estado para la formulación de esta política, es una buena oportunidad para avanzar en la definición de las características de la defensa en Guatemala y el nuevo rol del Ejército en el marco de los Acuerdos de paz. La convocatoria a la sociedad civil debe ser amplia y representativa para asegurar la legitimidad del producto final. Es importante que este espacio aborde la temática con celeridad dado que constituye el marco para la definición de la política militar y el desarrollo de la nueva doctrina militar. Ya se trate de la enseñanza, de los servicios de inteligencia o del despliegue del Ejército, la elaboración de la nueva doctrina constituye un referente indispensable. La persistencia del esquema estructural y doctrinario vigente desde el enfrentamiento armado y la ausencia de una política pública de defensa y de una verdadera dirección del poder civil, penniten que la institución armada mantenga una cierta autonomía de funcionamiento.

114. Un grave incumplimiento, considerado un retroceso, es la ejecución presupuestaria del Ministerio de la Defensa Nacional durante los años 2000 y 200 l. Si bien la meta presupuestaria fue contemplada en la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, aprobada por el Congreso de la República al inicio de cada período fiscal, el Gobierno la ha incumplido por medio de transferencias. La Misión ha manifestado oportunamente su seria preocupación por el reiterado aumento del presupuesto del Ejército en detrimento del gasto social, en particular el dedicado a salud, educación y seguridad pública. Esto constituye un incumplimiento adicional y es incompatible con el Programa de Gasto Prioritario para la Paz impulsado por la Comisión de Acompañamiento. Paralelamente, la constante negativa a proporcionar información al Organismo Legislativo sobre el destino de los fondos constituye una seria falta de transparencia en el manejo de los escasos recursos del Estado.

115. La reducción de los efectivos señalada en los Acuerdos de paz debe tomarse como el inicio del camino hacia la verdadera reconversión institucional. La Misión valora el cumplimiento de los compromisos específicos en esta materia; sin embargo, es necesario que el Ejército profundice su transformación doctrinaria y estructural dirigida hacia la modernización y profesionalización, incluyendo el tamaño adecuado de la institución en relación con sus funciones y los recursos y prioridades del país.

116. El Ministerio de la Defensa Nacional debe emprender seriamente la continuación del redespliegue de las unidades que aún responden a criterios contrainsurgentes, incluso antes de que se formule la política de defensa. En especial, se debe impulsar la desactivación de aquellos destacamentos militares que, como los del Área Ixil, no poseen un valor táctico ni responden al principio de economía de fuerza.

117. De la misma manera, el sistema educativo y de entrenamiento militar debe experimentar una profunda transformación mediante la adaptación de los manuales, la abolición del castigo físico como sanción disciplinaria y la reforma de los contenidos de estudios de las Escuelas de Asuntos Civiles y Operaciones Psicológicas e Inteligencia y del Centro de Operaciones Especiales Kaibil y, en general, la incorporación de todos los elementos doctrinario s que corresponden con un estado democrático moderno. Por otra parte, el desarrollo del CEDOC contribuiría no sólo a reformar integralmente el sistema educativo militar, sino a acelerar el proceso de actualización de manuales que establecen los Acuerdos de paz. Múltiples experiencias demuestran los beneficios derivados de la planificación, coordinación, ejecución y control de un sistema educativo centralizado y unificado.

118. El Gobierno debe asumir la iniciativa y apoyar los esfuerzos que están realizando las organizaciones de la sociedad civil con el propósito de impulsar un anteproyecto de ley de inteligencia que conforme un sistema nacional integral y coordinado, según lo establecido en el AFPC. Este sistema deberá ser el marco para la delimitación de las actividades de la inteligencia militar, la creación de la DICAI, el debido apoyo al fortalecimiento de la SAE, incluyendo los rubros presupuestales correspondientes, y la supervisión legislativa de los organismos de inteligencia.

119. El EMP debe desactivarse progresivamente hasta concluir en la primera mitad de 2003. Para ello, la Misión sugiere que el Gobierno presente un plan operativo que paute la transferencia a la SAAS de la totalidad de funciones y del presupuesto, para que la nueva entidad se fortalezca y continúe su proceso de crecimiento. Paralelamente, es necesario que la SAAS vigile con especial celo que los funcionarios provenientes del EMP sean adecuadamente capacitados y que tenga en cuenta el compromiso del AGDH sobre la depuración de los cuerpos de seguridad. La Misión estima que sería recomendable que la SAAS esté regulada por una ley, lo que podría asignarle una mayor legitimidad y ubicada adecuadamente dentro del conjunto del organismo ejecutivo.

120. El Gobierno debe abstenerse de utilizar al Ejército en la implementación de algunos aspectos de las políticas sociales del Estado, en detrimento del necesario fortalecimiento de la institucionalidad civil. Es necesario superar la concepción de que el Ejército está llamado a ser un instrumento de desarrollo y facilitador de las políticas sociales. Del mismo modo, el Ejército debería desactivar las unidades de asuntos civiles, empleadas en apoyo a las mencionadas políticas. Los asuntos civiles pueden justificarse exclusivamente durante los conflictos armados de carácter convencional, pero no deberían mantenerse activos en tiempos de paz.

121. En vista de que la PNC ha cumplido su meta de efectivos y despliegue territorial, es necesario privilegiar su fortalecimiento y finalizar con las tareas de apoyo del Ejército, incluyendo las de la inteligencia militar. Además, la participación del Ejército en estas tareas no ha dado los resultados esperados, pues los índices de criminalidad no sólo no han bajado sino que algunos han subido, lo que demuestra la ineficacia de la medida.

122. El titular de la gran mayoría de los compromisos de los Acuerdos de paz es el Gobierno. Ello implica que tiene la responsabilidad directa de tomar las medidas específicas para cumplidos. En el caso de los compromisos relativos al Ejército, es necesaria una clara muestra de voluntad política que permita dejar atrás las secuelas del pasado de enfrentamiento, avanzar en el camino de la reconciliación nacional y, como destacó la Comisión de Acompañamiento en 1999, "recomponer las relaciones cívico-militares en el sentido de superar la brecha que se ha generado entre diferentes actores de la sociedad civil y el estamento militar". Al Ejército de Guatemala cabe la responsabilidad histórica de modernizarse para acompañar adecuadamente la construcción de un país en paz y con desarrollo, cuya agenda está contenida en los Acuerdos de paz. MINUGUA continuará apoyando a los actores que se comprometan en este alto empeño.

Anexo 1 - Cuadro de la evolución del presupuesto del Ejército de Guatemala

Indicador	1995 Año base	1997	1998	1999 Año cumplimiento	2000	2001	2002 Aprobado[1]
PIB [2]	85,156.7	107,873.4	124,022.5	135,214.4	148,447.3	161,421.1	179,822.1
Presupuesto [2] aprobado por Ley	842.8	728.9	797.7	844.7	906,601	836,994	1,000,000
Porcentaje original en relación PIB	0.99 %	0.40 %	0.64 %	0.62%	0.61 %	0.52 %	0.56%
Modificaciones por transferencias [2]	-	151.09	99.6	76.8	318.9	709.6	-
Total asignación	842.8	880,025	897,278	921,438	1,225.5	1,546.6[3]	-
Total ejecutado [2]	842.8	801.3	894.3	913.6	1,225.5	1,546.6	-
Programación metas mínimas indicativas. 1997-2000 (Anexo I AFPC).	0.99%	-11% (alcanzar el 0.88% del PIB)	-22% (alcanzar el 77% del PIB)	-33% (alcanzar el 66% del PIB)	-33%	-	-
Relación final con PIB sobre el total ejecutado	0.99%	0.74%	0.72%	0.68%	0.83%	.96	-

Anexo 2 - Niveles del Sistema Educativo Militar

Niveles básicos	Niveles	Objetivos	Institutos o Centros
Educación	Formación	Formar los oficiales de las fuerzas de tierra, aire y mar	Escuela Politécnica, Escuela Naval, Escuela Formación Militar de Aviación y Escuelas Militares, Navales y Aéreas del extranjero
	Profesionalización	Proporcionar y fomentar los conocimientos, doctrina y los principios modernos de conducción de guerra	Centro de Estudio Militares, Escuela Naval Escuela Militar de Aviación, Centros de Estudios y Escuelas Militares en el extranjero
	Vocacional Cívico Militar	Formar ciudadanos útiles al país, orientación para ingreso a la Escuela Politécnica y capacitación como oficiales de la reserva militar	Institutos Adolfo V. Hall ubicados en distintos departamentos
Capacitación	Capacitación Técnica:	Comprende la educación militar para el empleo de métodos correspondientes a la administración y uso del equipo personal	Escuelas Naval, Enfermería, Técnica de Aviación, Comunicaciones y Electrónica, Conducción y Mantenimiento, Música, Policía Militar y Academia de Computación.
	Capacitación Militar:	Instrucción militar de oficiales, especialistas y tropa para adquirir conocimientos, estudios o ejercicios intensos para dominar alguna materia militar Escuelas Naval, Paracaidismo, Inteligencia, Asuntos Civiles y de Operaciones	Psicológicas, Comunicaciones y Electrónica y Centro de Operaciones Especiales Kaibil (CAYOEK),
	Educación y Adiestramiento Militar para Especialistas y Tropa	Educación y adiestramiento militar para la formación de soldados	Centro de Adiestramiento de Reemplazos, Comandos Militares y Escuelas Naval, Técnica y de Especialidades, y de Galonistas.

Fuente: Estado Mayor de la Defensa Nacional y manual de Doctrina Militar del Ejército de Guatemala presentado el 16 de diciembre de 1999.

Notas

1. Fuente: BANGUAT.
2. Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas.
3. Monto total asignado al MINDEF hasta el 31 de diciembre 2001. Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas.

Enlaces externos

• Situación de los compromisos relativos al ejército en los acuerdos de paz (versión en HTML)